Oikeuskanslerin rooli lakiesitysten laillisuusvalvonnassa covid-19-epidemiassa

Oikeuskansleri Tuomas Pöystin puheenvuoro 6.4.2021

Oikeuskanslerin toiminnan kritiikissä ja roolia koskevassa julkisessa keskustelussa eri medioissa kosketellaan demokraattisen toiminnan rakenteita koskevia peruskysymyksiä. Julkinen keskustelu oikeuskanslerin roolista ja oikeuskanslerin toiminnan kritiikki demokraattisessa oikeusvaltiossa tärkeää. Kaiken yhteiskunnallisen ja oikeudellisen vallankäytön ja julkisen toiminnan on perusteltua olla tilivelvollisuuden ja kritiikin piirissä. Oikeuskansleri on riippumaton laillisuusvalvoja, joka tehtävässään tekee itsenäisiä oikeudelliseen tulkintaan perustuvia ratkaisuja. Riippumattoman laillisuusvalvojan ja lainsoveltajan vastuu on erityisesti ratkaisujen ja oikeudellisten toimien perusteluvelvollisuutta. Vastaan tämän puheenvuoroni seuraavissa 52 kohdissa kritiikkiin. Käyn seikkaperäisesti läpi oikeuskanslerin roolia, toimintaani liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaista rajoittamista koskevan hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp) ennakollisessa laillisuusvalvonnassa ja esityksen valmisteluprosessia sekä lopuksi pohdin, miten lainvalmistelua ja sen laillisuusvalvontaa sekä suomalaista pandemiatilanteita koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin mahdollisesti parantaa.

Covid-19 –epidemiaan liittyvissä hallituksen esityksissä on usein oikeudellisesti kyse julkisen vallan perustuslaillisista velvoitteista turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Covid-19-kriisi on lyhyellä ja pitkällä aikavälillä myös perus- ja ihmisoikeuskriisi. Kyse on perusoikeuksien tasapainoisesta turvaamisesta sekä erityisesti hyvin painavien perusoikeuksien, oikeuden elämään ja terveyteen sekä julkisen vallan velvoitteen suojata väestön terveyttä tehokkaasta mutta tasapainoisesta toteuttamisesta.

Oikeuskanslerin perustuslaissa säädettynä velvollisuutena on valvoa ylimpänä laillisuusvalvojana valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien laillisuutta (hallitusvallan valvonta) ja valvoa, että tuomioistuimet ja kaikki viranomaiset, virkamiehet ja julkista tehtävää hoitavat noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa (oikeusvalvonta). Lisäksi oikeuskanslerin perustuslaissa säädettynä velvollisuutena on kaikessa toiminnassaan valvoa ja edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista.

Oikeuskanslerin käytännöissä on pyritty noudattamaan pitkän ajan kuluessa vakiintuneita toimintatapoja ja ratkaisulinjaa. Yhteiskunnalliset odotukset oikeuskanslerin laillisuusvalvontaa kohtaa ennakollisessa säädösvalvonnassa näyttävät nousseen. Sen vuoksi on tarvetta käydä keskustelua käytäntöjen ja ratkaisulinjan muuttamisesta.

Tiivistelmä

Covid-19-epidemia on lyhyellä ja pitkällä aikavälillä myös perus- ja ihmisoikeuskriisi. Kyse ei ole siten epidemian vuoksi säädettävien rajoitusten suhteesta perusoikeuksiin vaan perusoikeuksien tasapainoisesta turvaamisesta. Oikeuskanslerin perustuslaissa säädettynä velvollisuutena on ylimpänä laillisuusvalvojana valvoa valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien laillisuutta (hallitusvallan valvonta) sekä valvoa, että tuomioistuimet ja kaikki viranomaiset sekä julkista tehtävää hoitavat noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa (oikeusvalvonta). Oikeuskanslerin tulee tehtävissään sekä valvoa että edistää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumista. Covid-19-epidemian aikana oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa on pyritty huolehtimaan muun muassa elämää ja terveyttä turvaavien perusoikeuksien tasapainoisesta toteutumisesta.

Yhteiskunnalliset odotukset oikeuskanslerin laillisuusvalvontaa kohtaan ennakollisessa säädösvalvonnassa ovat nousseet tai muuttuneet. Tässä 52 kohdan puheenvuorossa käyn seikkaperäisesti läpi oikeuskanslerin roolia, toimintaani liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaista rajoittamista koskevan hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp )ennakollisessa laillisuusvalvonnassa ja esityksen valmisteluprosessia. Lisäksi pohdin, miten lainvalmistelua ja sen laillisuusvalvontaa voisi parantaa.

Perustuslaki on tulkinnanvarainen ja perustuslain tulkinta vaatii usein laaja-alaista yhteiskunnallista harkintaa ja arvopunnintaa. Tavallista onkin, että perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat eivät ole keskenään samaa mieltä hallituksen esityksestä. Näin oli myös liikkumisrajoituksia koskevassa esityksessä (HE 39/2021 vp, ks. Eduskunnan valiokunnille annetut asiantuntijalausunnot eduskunnan sivulla, sivulla käyty 2.4.2021). Joukossa on useita vähintäänkin varovaisen myönteisiä lausuntoja mutta myös hyvin kriittisiä lausuntoja, mikä osaltaan kertoo tulkinnan mahdollisuuksista. Perustuslain tulkinta on sen perustavanlaatuisuuden ja tulkinnan mahdollisuuksien johdosta perusteltua tehdä laajassa dialogissa eri toimijoiden ja valtioelinten kesken, koska tämä parhaiten turvaa kansanvaltaisen oikeusvaltion rakenteet ja toiminnan. Perustuslain 74 §:n mukaan ensisijainen lakien perustuslainmukaisuuden ennakollinen valvoja on eduskunnan perustuslakivaliokunta.

Vakiintuneen käytännön mukaisesti oikeuskansleri valvoo, että hallituksen esitysten sisältö on riittävä eduskunnan käsittelyä varten. Oikeuskansleri ei voi estää hallituksen esityksen antamista eduskunnalle. Oikeuskansleri esittää hallituksen esityksen luonnoksesta lainvalmisteluprosessissa yleensä ensimmäisen kerran huomioita antaessaan laillisuusvalvonnallisia lausuntoja lakiesityksistä lausuntokierrosten yhteydessä. Toinen oikeuskanslerin ennakollisen säädösvalvonnan vaihe on hallituksen esityksen tarkastaminen ennen niiden antamista eduskunnalle. Tarkastus kohdistuu hallituksen esitykseen kokonaisuutena, mutta erityisenä kohteena ovat hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelut. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonta kohdistuu näin lainvalmisteluprosessin loppuun (Kuvaus lainvalmisteluprosessista, Finlex). Lait on valmisteltava perustuslain ja lainvalmisteluohjeiden mukaisiksi (Hallituksen esitysten laatimisohjeet) . Lisäksi perustuslain 47 §:n mukaan valtioneuvoston tulee antaa hallituksen esityksessä eduskunnalle riittävät tiedot asian käsittelyä varten. Oikeuskanslerin ei pidä laillisuushuomautuksillaan yrittää estää hallituksen esityksen antamista muuten kuin erittäin painavin oikeudellisin perustein. En voi yhtyä ajatukseen, että oikeuskanslerin olisi pitänyt yrittää valtiosääntöoikeudellisilla huomautuksilla estää hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp) antaminen eduskunnalle. Tähän on sekä yhtäältä oikeuskanslerin ja toisaalta perustuslakivaliokunnan rooliin liittyviä ja viime kädessä demokratiaan ja eduskunnan enemmistön luottamusta nauttivan hallituksen rooliin ja tehtäviin liittyviä painavia syitä.

Lainvalmistelusta ja sen laadusta vastaa lakia valmisteleva ministeriö. Oikeudellinen vastuu hallituksen esityksen sisällöstä on virkamiehellä, joka esittelee esityksen, sekä esityksestä päättävillä valtioneuvoston jäsenillä. Oikeuskansleri on läsnä valtioneuvoston yleisistunnossa ja valvoo päätöksentekomenettelyä. Oikeuskansleri ei voi kuitenkaan estää hallituksen esityksen esittelyä istunnossa tai sen antamista eduskunnalle. Valtioneuvostolla pitää olla mahdollisuus tehdä myös uusia perustuslain tulkintoja sisältäviä ehdotuksia eduskunnalle. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan aikataulut ja laajuus on käytännössä sopeutettava lakiesitysten valmistelun ja päätöksenteon aikatauluihin. Oikeuskanslerin laajempi tai syvällisempi rooli ennakollisessa säädösvalvonnassa edellyttäisi, että aikataulullisesti on myös riittävät mahdollisuudet arvioida kaikkia esityksiä kaikilta olennaisilta osin, mikä tulisi järjestelmällisesti ottaa huomioon valtioneuvoston päätöksenteon aikatauluissa.

Liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaista rajoittamista koskeva hallituksen esitys oli hyvin poikkeuksellinen, sillä siinä hallitus päätti ehdottaa aivan uudenlaista lainsäädäntöä viimesijaisena keinona terveyden ja elämän suojelemiseksi (HE 39/2021 vp). Esityksen valmisteluprosessia ei jäsennetty eri vaiheisiin eikä siitä järjestetty lausuntokierrosta (hyvän lainvalmisteluprosessin vaiheet, ks. Lainvalmistelun prosessiopas Finlexissä). Lausuntokierroksesta luopuminen useimmiten heikentää esitysten laatua. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa esityksestä (HE 39/2021 vp) esitettiin useita valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia säädöstyypin valinnasta, vaihtoehtoisten ja kohdennetumpien rajoituskeinojen käyttämisestä, välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta sekä eräistä muotoon liittyvistä asioista. Kokonaisarviointini johtopäätös oli kuitenkin, että pyytämieni korjausten jälkeen esitys olisi voinut olla hyväksyttävissä, tarpeen mukaan eduskunnassa korjattuna. Oikeusministeriön valtiosääntöasiantuntijoiden käsitys oli sama ministeriön perustuslakivaliokunnalle 30.3.2021 antaman lausunnon perusteella (oikeusministeriön lausunto, pdf). Kyse oli kuitenkin siis omasta, riippumattomasta valtiosääntöoikeudellisesta kokonaisarvioinnistani. Perustuslakivaliokunta päätyi toisenlaiseen kokonaisarvioon (PeVL 12/2021 vp).

Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella hallituksen esityksen valmistelussa on ehkä liiaksi nojauduttu, tosin kansainvälisiin ja koettuihin epidemian hallinnan keinoihin ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvaan suositukseen viitaten, yhteen sääntelymalliin eli liikkumisrajoituksiin. Hyvän lainvalmistelutavan kannalta selkeästi parempi vaihtoehto olisi antaa virkavalmistelulle toimeksianto etsiä keinoja tietyntasoiselle tartuntojen leviämisen estämiselle. Perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 12/2021 vp kappaleessa 70 esitettyä käsitystä siitä, että tartuntojen vähentäminen olisi mahdollista yhtä tehokkaasti ja laajasti muilla keinoilla kuin esityksessä esitettiin, ei ollut oikeuskanslerin käytettävissä valtioneuvoston päätöksenteon valvonnassa, vaikka oikeuskansleri useita kertoja edellytti vaihtoehtoisen, kohdennetumman sääntelyn selvittämistä (ks. HE 39/2021 vp, s. 51 sekä erityisesti s. 27- 31).

Virhearvioiden välttämiseksi ja esityksen ja sääntelymallin pohjana olevien oletusten seikkaperäiseksi arvioimiseksi valtioneuvoston päätöksenteossa olennaista olisi jatkossa systemaattisesti tuoda esitykset hallituksen neuvotteluihin linjattavaksi selkeän ja vaihtoehtoiset tarkastelut sisältävän muistion tai perustelut sisältävän esitysehdotuksen muodossa. 

Oikeuskanslerin odotetaan nykyistä aktiivisemmin ja matalammalla kynnyksellä esittävän perustuslain 112 §:ssä tarkoitettuja huomautuksia hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta. Tietyissä varovaisissa rajoissa tähän on mahdollisuuksia. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan onnistuminen edellyttää, että valtioneuvosto tarvittaessa siirtää asian käsittelyä myöhemmäksi, jotta riippumattomalle laillisuusvalvonnalle jää riittävästi aikaa.

Kriisiaikana valtioneuvoston lainvalmistelukapasiteetti on äärirajoilla, mikä näkyy lainvalmistelun laadun epätasaisuutena. Pääosin lainvalmistelu on hyvää ja sen laatu on parantunut. Suomi tarvitsee uudistetun tartuntatauti- ja pandemialainsäädännön, jossa on eri vaarallisuusastetta ja pandemian laajuutta koskevia poikkeustilanteita varten eduskunnan myötävaikutuksella käyttöön otettavat säännökset toimivaltuuksista ja johtamismalleista.

Puheenvuoron 52 kohtaa

Perustuslaki on tulkinnanvarainen ja perustuslain tulkinta vaatii usein laaja-alaista yhteiskunnallista harkintaa

(1) Perustuslaki vaatii aina tulkintaa. Perustuslain säännökset on kirjoitettu yleiseen muotoon ja niissä on sen vuoksi paikoin laajaltikin tulkinnan varaa. Perustuslain tulkinnassa voi olla käytännön tilanteissa vaihtoehtoisia ratkaisuja, jotka kaikki olisivat perusteltavissa painottamalla eri näkökohtia. Tulkinnassa valittu painotus on toisinaan myös sidoksissa arvoihin esimerkiksi niin, että yhden perustuslaissa turvatun perusoikeuden painottaminen voi rajoittaa toista perusoikeutta. Tavallista onkin, että perustuslakivaliokunnan kuulemat asiantuntijat eivät ole keskenään samaa mieltä hallituksen esityksestä.

(2) Perustuslain tulkinta on sen perustavanlaatuisuuden ja tulkinnan mahdollisuuksien johdosta perusteltua tehdä laajassa dialogissa eri toimijoiden ja valtioelinten kesken, koska tämä parhaiten turvaa kansanvaltaisen oikeusvaltion rakenteet ja toiminnan sekä perustuslain 1 §:n mukaisten valtiosäännön tehtävien toteutumisen erilaisissa yhteiskunnallisissa tilanteissa. Perustuslain 74 §:n mukaan ensisijainen lakien perustuslainmukaisuuden ennakollinen valvoja on eduskunnan perustuslakivaliokunta, jolla on mahdollisuus käyttää laajasti asiantuntijoita ja mm. eduskunnan oikeusasiamiestä. Suomessa kaikilla tuomioistuimilla on mahdollisuudet ja velvollisuudet lakien jälkikäteiseen perustuslakikontrolliin. Ylimmillä laillisuusvalvojilla on oma roolinsa niin ennakollisessa kuin jälkikäteisessä perustuslakikontrollissa.

(3) Arvioitaessa ehdotusta laiksi liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta (HE 39/2021 vp) sen perustuslainmukaisuuden olennaisimpia kysymyksiä ovat sääntelyn hyväksyttävyys sekä erityisesti välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus. Välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus eivät ole täsmällisesti ja yksinomaan oikeudellisesti määriteltyjä kriteereitä. Niiden arviointiin kuuluu myös yhteiskunnan kokonaishyötyjen ja -haittojen arviointi. Se edellyttää laajasti myös muuta kuin tiukasti oikeudellisen aineiston punnintaa. Tulkinnanvaraisuus näkyy nyt annetun HE 39/2021 vp käsittelyssä siinä, että perustuslakivaliokunnalle annetuissa asiantuntijalausunnoissa oikeudelliset näkökannat hajosivat varsin laajalle (ks. Eduskunnan valtiokunnille annetut asiantuntijalausunnot, jotka ovat saatavilla eduskunnan sivulla, sivulla käyty 2.4.2021). Osa hyvin arvostetuista asiantuntijoista olivat suhteellisen myönteisiä tai kriittisen myönteisiä taikka näkivät esityksen olleen korjattavissa eduskunnassa. Osa oli selvästi hyvinkin kriittisiä. Kaikkein kriittisin oli eduskunnan oikeusasiamiehen lausunto. Asiantuntijalausuntojen luonnehdinnoilla lähinnä kuvaan asian tulkinnanvaraisuutta.

(4) Perustuslakivaliokunta muodostaa valiokuntana perustuslain tulkinnan jokaisesta käsittelemästään hallituksen esityksestä. Liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaisesta rajoittamisesta annetun lakiehdotuksen (HE 39/2021 vp) perustuslainmukaisuuden ydinkysymys oli ehdotetun sääntelymallin hyväksyttävyys sekä sääntelyn oikeasuhtaisuus ja välttämättömyys kokonaisuutena. Se vaatii myös muun kuin oikeudellisen tiedon punnintaa ja pohdintaa suhteessa juridiikkaan. Perustuslakivaliokunta on pystynyt laatimaan asiasta yksimielisen lausunnon PeVL 12/2021 vp nopealla aikataululla. Tämä osaltaan kertoo perustuslakivaliokunnan vahvuuksista mutta myös siitä, että perustuslakivaliokunta on punninnut yhteiskunnallisia seikkoja.

(5) Oikeudellisessa tulkinnassa on yleisesti mahdollista päätyä erilaisiin johtopäätöksiin: Jos esimerkiksi korkein oikeus päätyy ennakkoratkaisussaan toisenlaiselle kannalle kuin hovioikeus, ei tämä yleensä tarkoita, että hovioikeuden asian ratkaissut kokoonpano olisi välttämättä toiminut väärin tai huolimattomasti.

Oikeuskanslerin tehtävästä hallituksen esitysten perustuslainmukaisuuden ja yleensä lainvalmistelun laillisuusvalvonnassa

(6) Oikeuskansleri valvoo perustuslain ja vakiintuneen käytännön mukaisesti, että hallituksen esitysten sisältö on riittävä valtioneuvoston eduskunnan käsittelyä varten. Oikeuskansleri ei voi estää hallituksen esityksen antamista eduskunnalle. Hän ei myöskään voi päättää ehdotettavan lain perustuslainmukaisuudesta, vaan tästä päättää eduskunnan perustuslakivaliokunta. Oikeuskanslerin painavilla huomautuksilla voi kuitenkin olla valtioneuvostossa hallituksen esityksen antamista lykkäävä vaikutus tai perustavanlaatuiset huomautukset voivat tosiasiallisesti johtaa siihen, että hallitus päättää olla antamatta esitystä.

(7) Perustuslain 108 §:n mukaan oikeuskansleri valvoo valtioneuvoston ja tasavallan presidentin virkatoimien laillisuutta ja on velvollinen tässä tarkoituksessa osallistumaan valtioneuvoston yleisistuntoon ja tasavallan presidentin esittelyyn. Valtioneuvoston yleisistunnoissa päätetään vuosittain noin 1600–1700 asiaa. Asioiden määrä ja käsittelytahti asettavat omat rajoituksensa sille, kuinka laajasti ja syvällisesti yksittäisiä ehdotuksia voidaan arvioida. Oikeuskansleri ei voi päättää valmistelun ja päätöksenteon aikataulusta valtioneuvostossa. Koronakriisin yhteydessä kiireellisissä asioissa laillisuusvalvonnalle on ollut kiireisimmillään aikaa vain alle puoli tuntia.

(8) Hallituksen esitysten laillisuusvalvonnassa tarkastetaan, että esitykset täyttävät eduskunnalle antamisen oikeudelliset ja muodolliset edellytykset. Perustuslainmukaisuutta arvioidaan perustuslakivaliokunnan tiedossa olevien kannanottojen valossa.

(9) Oikeuskansleri esittää tästä lainvalmisteluprosessissa yleensä ensimmäisen kerran huomioita antaessaan lausuntoja lakiesityksistä yleisten lausuntokierrosten yhteydessä. Toinen oikeuskanslerin ennakollisen säädösvalvonnan vaihe on hallituksen esitysten tarkastaminen ennen niiden antamista eduskunnalle. Tarkastus kohdistuu hallituksen esitykseen kokonaisuutena, mutta erityisenä kohteena ovat hallituksen esityksen säätämisjärjestysperustelut. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonta kohdistuu näin lainvalmisteluprosessin (lainvalmistelu.finlex.fi) loppupäähän. Tämä tarkoittaa myös sitä, että jos valmistelussa valittu sääntelymalli olisi perusteiltaan virheellinen, palautuu asia kokonaisuudessaan aikaa vaativaan uuteen valmisteluun.

(10) Oikeuskansleri on laillisuusvalvontaa suorittaessaan riippumaton eikä toimi valtioneuvoston ohjauksessa tai alaisuudessa. Oikeuskanslerin riippumatonta laillisuusvalvonnallista harkintaa on syytä kunnioittaa valtioneuvostossa ja yhteiskunnassa yleensä. Oikeuskansleri ei osallistu ministeriöissä tehtävään lainvalmisteluun. Oikeuskanslerin rooliin ei näin kuulu kirjoittaa lakiesitystä uudelleen paremmaksi vaan tämä on perustuslain perusteella valmistelevan ministeriön virkavastuulla toimivien valmistelijoiden tehtävänä. Oikeuskansleri ei ota kantaa lain yhteiskunnalliseen tarpeellisuuteen ja tarkoituksenmukaisuuteen, sisällöllisiin ratkaisuihin muilta kuin oikeudelliselta kannalta tai pykälien yksityiskohtaisiin muotoiluihin. Joskus rajanveto oikeudellisen tulkinnan ja yhteiskunnallisten seikkojen välillä on häilyvää yhteiskunnallisen harkinnan valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin, laillisuusvalvojalle kuuluvan perusoikeuksien edistämisen sekä valtiosääntöoikeudellisen oikeasuhtaisuuden ja välttämättömyyden tulkinnan tilanteissa. Näin on etenkin silloin, kun oikeasuhtaisuuden arviointiin kuuluu yhteiskunnallisten kokonaishyötyjen ja –haittojen punninta.

(11) Perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaan oikeuskanslerin tulee antaa valtioneuvostolle ja ministeriölle sekä tasavallan presidentille oikeudellisia tietoja ja lausuntoja. Perustuslakivaliokunnan käytännössä tätä on joskus sanottu hallituksen neuvonantajan rooliksi (PeVM 9/2005 vp, s. 9, pdf). Perustuslain perusteluiden mukaan tietojen ja lausuntojen antamisen on tarkoitus olla ennakollisia kannanottoja valtioneuvoston toimien laillisuudesta (HE 1/1998 vp, s. 165 - 166, pdf). Muu hallituksen tai sen ministeriöiden oikeudellinen neuvonta ei kuulu oikeuskanslerin tehtäviin. Valtioneuvoston jäsenille oikeuskanslerin rooli ja sen rajat selostetaan Ministerin käsikirjassa (Ministerin käsikirja 2019, valtioneuvoston julkaisuja 2019:21, ks. varsinkin s. 55-56 ja 81-82).

(12) Lait on valmisteltava perustuslain mukaisiksi ja niiden tulee täyttää lainvalmisteluohjeiden mukaiset muotovaatimukset (helo.finlex.fi) . Lisäksi perustuslain 47 §:n mukaan valtioneuvoston tulee antaa hallituksen esityksessä eduskunnalle riittävät tiedot asian käsittelyä varten.

Vastuuministeriö ja sen esittelijä vastuu lainvalmistelun laadusta, oikeuskansleri valvoo sitä valmistelun ulkopuolelta

(13) Lainvalmistelusta ja sen laadusta vastaa perustuslain mukaan lakia valmisteleva ministeriö. Oikeudellinen vastuu hallituksen esityksen sisällöstä on virkamiehellä, joka esittelee esityksen valtioneuvoston yleisistunnossa, sekä ministereillä, jotka istunnossa päättävät esityksen antamisesta eduskunnalle.

(14) Oikeuskansleri on läsnä yleisistunnossa ja valvoo päätöksentekomenettelyä. Perustuslain 112 §:n mukaan hänen tulee tarvittaessa esittää huomautuksensa päätöksenteon laillisuudesta perusteluineen. Mikäli huomautus jätetään ottamatta huomioon, oikeuskanslerin tulee merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan. Oikeuskansleri ei voi kuitenkaan estää hallituksen esityksen esittelyä eikä estää hallitusta antamasta sitä eduskunnalle.

(15) Käytännössä jossain rajoissa oikeuskansleri on voinut pyytää asian siirtämistä seuraavaan istuntoon tai lykkäämistä korjauksia varten. Tämä on kuitenkin esittelevän ministerin ja ministeriön harkinnassa. Pääministerillä on oikeus määrätä, milloin jokin asia on tuotava esittelyyn ja pääministeri päättää istuntojen ajat.

Valtioneuvostolla pitää olla mahdollisuus tehdä myös uusia perustuslain tulkintoja sisältäviä ehdotuksia eduskunnalle

(16) Perustuslakivaliokunnan kannanottoja ennakoidaan lainvalmistelussa selvittämällä perustuslakivaliokunnan aikaisempaa käytäntöä, jolla voidaan ajatella olevan merkitystä.

(17) Perustuslakivaliokunta ei ole sidottu aikaisempiin kannanottoihinsa, joten se voi lakia käsitellessään muuttaa aikaisempia tulkintojaan perustuslaista. Valtioneuvosto voi myös selkeästi ja avoimesti perustellen hakea uusia tulkintoja perustuslaista.

(18) Hallitus ei siten menettele lainvastaisesti, vaikka hallituksen esityksen perustuslainmukaisuus olisi aikaisemman käytännön valossa tulkinnanvaraista ja perustuslakivaliokunta päätyisi arvioinnissaan valtioneuvostosta poikkeavalle kannalle, kunhan tulkinnanvaraisuus kerrotaan avoimesti. Parlamentaarisessa järjestelmässä hallitus (valtioneuvosto) johtaa lainsäädännön ja talousarvioehdotusten valmistelua ja siksi hallituksen on pystyttävä tarvittaessa tekemään myös uudenlaisia ehdotuksia. 

(19) Oikeuskanslerin tehtävänä uusia tulkintoja haettaessa tai uudessa tulkintatilanteessa on varmistaa, että tulkinnanvaraisuus tuodaan esityksessä ja varsinkin säätämisjärjestysperusteluissa avoimesti eduskunnan tietoon. Hyvin vakiintuneessa ja useiden eri oikeuskanslerin viran haltijoiden aikana muodostuneessa oikeuskanslerin valtioneuvostovalvontaa koskevassa käytännössä on riittävänä pidetty tulkinnanvaraisuuden ja kriittisten kohtien kirjaamista hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluihin. Oikeuskansleri ei ole viime vuosikymmeninä oikeuskirjallisuuden ja oikeuskanslerinvirastossa olevan käsityksen mukaan jättänyt valtioneuvoston pöytäkirjaan merkittäväksi perustuslain 112 §:ssä tarkoitettua huomautukset sisältävää kannanottoa varsinkaan hallituksen esityksistä (ks. esim. Ilkka Saraviita, Perustuslaki, Talentum 2011, s. 938-939).

Hallituksen neuvottelut ovat erityisesti valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoa pohjustava päätösneuvottelu

(20) Valtioneuvoston yleisistunto on käytännössä varsin muodollinen eikä siinä yleensä käydä keskustelua. Hallituksen neuvottelut tai hallituksen iltakoulu ovat valtioneuvoston yleisistuntoa edeltävä päätösneuvottelu yksittäisessä merkittävässä asiassa tai asiakokonaisuudessa taikka asiakokonaisuudessa, joka koskee useiden ministeriöiden alaa (ks. Ministerin käsikirja 2019, s. 29 -31). Covid-19-epidemian aikana hallituksen neuvottelu on muodostunut tärkeimpien kriisinhallintatoimien päätösneuvotteluksi, jossa tehdyt päätökset vahvistetaan muodollisesti valtioneuvoston yleisistunnossa tai joissain asioissa asianomaisessa ministeriössä. Asioiden valmistelu tehdään ministeriöissä ja niiden välisissä neuvotteluissa sekä poliittinen valmistelu eri hallituspuolueiden erityisavustajien ja valtiosihteereiden välisissä neuvotteluissa, asiaa seuraavien ministereiden välisissä neuvonpidoissa sekä ministerityöryhmissä ja ministerivaliokunnissa. Hallituspuolueiden puheenjohtajien tai ministeriryhmien johtajien kokous (pääministeri Sanna Marinin hallituksessa viisikko) on tärkein ja korkein valmistelun poliittisen johtamisen ja yhteensovituksen epävirallinen foorumi. Oikeuskansleri ei osallistu kuin vain erittäin poikkeuksellisesti näihin (poikkeuksena on valtioneuvoston yleisistunnon yhteydessä pidettävä raha-asiainvaliokunnan kokous, jossa oikeuskansleri on läsnä). 

(21) Oikeuskansleri osallistuu hyvin pitkän ja vakiintuneen käytännön mukaisesti hallituksen neuvotteluihin.  Toisin kuin julkisuudessa on esitetty tässä ei ole tapahtunut muutoksia. En ole siis laajentanut oikeuskanslerin osallistumista valmisteluun tai hallituksen neuvotteluihin vaan seurannut vanhaa käytäntöä. (Oikeuskirjallisuudesta ks. Ilkka Saraviita, Perustuslaki, Talentum 2011, s. 937-938; Jaakko Jonkka, Oikeuskansleri valtioneuvoston valvojana, Juhlajulkaisu Mikael Hidén 1939-7/12 – 2009, Jyväskylä 2009; Jussi Pajuoja – Pasi Pölönen, Ylin laillisuusvalvonta, Tietosanoma 2011, s. 374-375).

Liikkumisvapauden ja lähikontaktien väliaikaista rajoittamista koskeva lakiesitys oli hyvin poikkeuksellinen niin sisällöltään kuin valmistelun prosessiltaan

(22) Hallitus päätti ehdottaa aivan uudenlaista lainsäädäntöä hallituksen esityksessä laiksi liikkumisvapauden ja väliaikaisesta rajoittamisesta (HE 39/2021 vp). Kyse oli viimesijaiseksi tarkoitetusta keinosta suojella väestön henkeä ja terveyttä sekä terveydenhuollon kantokykyä tilanteessa, jossa se olisi välttämätöntä eikä vaihtoehtoiset keinot enää olisi riittäviä. Aikaisempaa perustuslakivaliokunnan kantaa vastaavaan lainsäädäntöön ei ollut, kun hallitus arvioi välttämättömäksi laajat liikkumisen ja kontaktien rajoitukset useiden eurooppalaisten maiden vaikuttavuudeltaan onnistuneeksi osoittautuneiden mallien mukaisesti terveysviranomaisten, erityisesti Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvasta suosituksesta.

(23) Laki valmisteltiin poikkeuksellisen nopeasti ja poikkeuksellisessa menettelyssä. Jo aikataulunkin vuoksi laillisuusvalvonnassa oli keskityttävä vain tärkeimpiin kysymyksiin.

(24) Oikeuskansleri ei ohjaa lainvalmistelua ministeriöissä eikä sen johtamista hallituksen piirissä. Tämän vuoksi oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan aikataulut ja laajuus on käytännössä sopeutettava lakiesitysten valmistelun ja päätöksenteon aikatauluihin. Tämä on erityisesti korostunut koronavirusepidemian aikana. Tilanteen ennakointi on ollut usein vaikeata ja lainvalmistelua on jatkuvasti tehty kovassa kiireessä. Äärimmillään koronavirusepidemian aikana lain vahvistamista koskeva esittelylista (jossa oli virheitä) jaettiin sunnuntaina kello 16:58 kello 17:00 alkavaan istuntoon. Poikkeusoloissa on tarkkaan harkittava tilanteet, joissa laillisuusvalvonnan vuoksi päätöksentekoa lähdetään viivyttämään.

(25) Liikkumisvapautta koskeva lakiesitys oli jopa tässä tilanteessa poikkeuksellisen nopeasti valmisteltu. Lainvalmisteluprosessia ei jäsennetty eri vaiheisiin eikä laista järjestetty lausuntokierrosta (hyvän lainvalmisteluprosessin vaiheet, ks. lainvalmistelu.finlex.fi).

(26) Oikeuskansleri esitti laillisuusvalvonnalliset havaintonsa tavanomaisesta poiketen lausuntokierroksen ja esittelyä valtioneuvostolle edeltävän, suhteellisen valmiin esityksen sijasta valmistelijoilta saatujen lukuisten ja koko ajan muuttuvien luonnosten perusteella viime vaiheessa. Oikeuskanslerin yleinen havainto on, että lausuntokierroksesta luopuminen useimmiten heikentää ehdotusten laatua.

(27) Koska hallituksen esityksen HE 39/2021 vp valmistelijat ministeriöissä työskentelivät perjantaista 19.3.2021 maanantaihin 21.3.2021 sekä päivin että öin, myös oikeuskanslerin laillisuusvalvonta toimi kaikkina vuorokaudenaikoina. Tässä tilanteessa laillisuusvalvonnassa oli mahdollista huolehtia lähinnä siitä, että lain säätämiselle esitetyt perustelut olivat riittävän seikkaperäiset, jotta eduskunnan perustuslakivaliokunta voisi niiden pohjalta arvioida lain perustuslainmukaisuuden. On huomattava, että oikeuskansleri ei osallistunut varsinaiseen lainvalmisteluun eikä sen lähtökohtia koskevaan keskusteluun. Oikeuskansleri oli laillisuusvalvojana mukana pääosin vasta valmistelun loppuvaiheissa.

(28) Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan näkökulmasta hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp) valmistelun aikajana on seuraava:

1. Valtioneuvosto puoltaa periaatepäätöksessään 26.1.2021 sitä, että sosiaali- ja terveysministeriö täydentää uusien virusmuunnosten aiheuttaman selvästi kohonneen tartuntojen ja vakavien sairastumisten uhkan vuoksi koronakriisin hallinnan hybridistrategiaa (täydennetty suunnitelma STM/2021/12). Täydennetyn toimintasuunnitelman mukaan uhkaavimmassa tilanteessa (tasolla 3) voitaisiin käyttää myös liikkumisrajoituksia. Perusteluna tälle on muun muassa se, että useissa Euroopan maissa liikkumisrajoitukset ovat olleet käytännössä tehokas keino rajoittaa taudin etenemistä (vaikuttavuudesta ks. HE 39/2021 vp, s. 35-36 raportoidut arvostetut kansainväliset tutkimustulokset siitä, että ulkonaliikkumiskiellot ovat olleet erittäin tehokas keino vähentämään kontakteja ja tartuntoja; ks. erityisesti Santamaria ym. (2020): Measuring the impact of COVID-19 confinement measures on human mobility using mobile positioning data. A European regional analysis. Safety Science 132, https://doi.org/10.1016/j.ssci.2020.104925; Lancet –lehdessä julkaistu tutkimus Vinceti ym. 2020, https://www.thelancet.com/journals/eclinm/article/PIIS2589-5370(20)30201-7/fulltext ; Nature –lehdessä julkaistu Flaxman ym 2020, https://doi.org/10.1038/s41586-020-2405-7; Britannian aineistoilla tehty Knock ym 2020, https://www.imperial.ac.uk/media/imperial-college/medicine/mrc-gida/2020-12-22-COVID19-Report-41.pdf;  (sivuilla käyty 3.4.2021). Lisäksi on huomattava, että Norjan hallitus valmisteli keväällä 2021 ulkonaliikkumiskiellon, josta olisi säädetty myös joitain välttämättömien toimintojen turvaamiseksi ja välttämättömistä muista syistä poikkeuksia, sisältävän lakiesityksen ja esitys oli lausuntokierroksella. Norjan hallitus ei vienyt esitystä eteenpäin, koska Norjassa vallinnut tautitilanne ei sitä edellyttänyt (ks. HE 39/2021 vp, s. 55; Norjan tartuntatautilain muutosehdotusta koskevat kuulemisasiakirjat 8.1.2021 (norjaksi) ja Norjan valmistelun johtopäätös, ettei ulkonaliikkumiskielto olisi välttämätön Norjan tautitilanteessa ja ottaen huomioon, että norjalaiset noudattavat riittävän hyvin suosituksia, Norjan hallituksen lehdistötiedote 17.2.2021 (norjaksi)).
2. Helmi-maaliskuu: valtioneuvoston kansliassa valmistellaan ’’pöytälaatikkoon’’ voimakkaampia rajoitustoimia siltä varalta, että tavalliseen lainsäädäntöön perustuvat eivät riitä ja ihmisten hengen ja terveyden sekä terveydenhuollon kapasiteetin turvaamiseksi on välttämätöntä ottaa käyttöön ’’sulkutila’’ eli voimakkaampia rajoituksia. Oikeuskansleri ei roolinsa mukaisesti ole valmistelussa mukana eikä oikeuskansleria konsultoitu.
3. Valtioneuvoston poikkeusolojen toteamista koskevan päätöksen 1.3.2021 perustelumuistiossa todetaan mahdollisuus siihen, että poikkeusoloissa on tarpeen turvautua liikkumisrajoituksiin perustuslain 23 §:n mukaisen hallituksen esityksen tai valmiuslain 118 §:n nojalla. Oikeuskanslerin epävirallisissa ja suullisissa kommenteissa valtioneuvoston kanslian valmistelijoille varoitetaan valmiuslain 118 §:n laajentavan tulkinnan ongelmallisuudesta.
4. Hallituksen neuvottelussa 3.3.2021 arvioidaan poikkeusoloissa mahdollisesti tarvittavia toimivaltuuksia. Oikeuskansleri kommentoi valtioneuvoston kanslian alustavia pykäliä perustuslain 23 §:n mukaiseksi laiksi ja sitä koskevaa kalvosarjaa (pykälät ja kalvosarja). LIITE Oikeuskanslerin viesti (pdf)
5. Hallituksen neuvottelussa 11.3.2021 on aiheena liikkumisen rajoittaminen, virkamiesasiantuntijoina asiaa esittelevät Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen johtaja Mika Salminen ja valtioneuvoston kanslian alivaltiosihteeri Timo Lankinen. Aineistoissa on THL:n lausunto 5.3.2021, jossa suositellaan vahvasti liikkumisrajoitusten käyttöönottoa ja VNK:ssa valmistellut asetusluonnokset valmiuslain 118 §:n nojalla annettaviksi käyttöönottoasetukseksi ja soveltamisasetukseksi mutta ei asetusten perustelumuistioita. Oikeuskansleri ilmoittaa epäilevänsä oikeudellisesti valmiuslain 118 §:n käyttöä asetuksenantovaltuutena, korostaa välttämättömyyttä, oikeasuhtaisuutta ja liikkumisrajoitusten viimesijaisuutta sekä vaatii vaihtoehtoisten keinojen selvittämistä. LIITE Oikeuskanslerin muistio (pdf)
6. Oikeuskansleri lähettää 12.3.2021 oikeuskanslerinvirastossa laaditun kommenttimuistion valtioneuvoston kanslialle. Muistiossa korostetaan toimenpiteen viimesijaisuutta, välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta sekä niiden seikkaperäistä perustelemista ja lievempien keinojen käytettävyyden selvittämistä. Lisäksi esitetään yksityiskohtaisia huomautuksia liikkumisrajoitusten poikkeusten ja sanktiosäännösten tarkkarajaisuuteen ja täsmällisyyteen sekä vahvistetaan kanta, jonka mukaan sääntelyn tulisi perustua perustuslain 23 §:ään nojaavaan hallituksen esitykseen. LIITE Oikeuskanslerin muistio (pdf)
7. Hallituspuolueiden puheenjohtajien viisikossa ja poliittisessa valmistelussa samoin kuin virkamiesvalmistelussa käydään ymmärtääkseni keskusteluita koronatoimenpiteistä ja myös liikkumisrajoituksista ja niiden vaikutusarvioinnista (oikeuskanslerin tiedot perustuvat tältä osin lehdistössä olleisiin uutisiin).
8. Oikeuskansleri poikkeuksellisesti kutsutaan hallituspuolueiden puheenjohtajien viisikon kokoukseen 19.3.2021, jossa on mukana myös muun muassa valtioneuvoston kanslian alivaltiosihteeri ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen edustaja. Päätän poikkeuksellisesti osallistua, koska tarkoituksena saamani tiedon mukaan on asiallisesti tehdä linjauksia liikkumisrajoitusten käyttöönotosta. Tilaisuudessa jaetaan pöydälle pykäläluonnos. Luonnos ei ole ollut lausuntokierroksella. Oikeuskansleri korostaa, ettei vielä ole käsillä välttämättömyyden, oikeasuhtaisuuden ja viimesijaisuuden vaatimukset täyttäviä perusteluita, mutta lisäperusteilla ja erityisesti selkeillä epidemian mallinnuksilla, vaihtoehtoisten keinojen käytön selvittämisellä ja sääntelyn seikkaperäisesti perustellulla yhdistämisellä arvioituun elämän suojeluun (säästyneet elinvuodet) ja sairastavuuden välttämiseen voisivat liikkumisrajoituksetkin olla välttämättömiä ja oikeasuhtaisia, jos muita keinoja ei enää ole. Taustalla olivat Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja sosiaali- ja terveysministeriön vahva käsitys välttämättömyydestä. Oikeuskansleri pyytää ennakkotarkastusta tai lausunnon korvaavaa laillisuusvalvonnallista katselmointia varten hallituksen esityksen luonnoksen täydennettyine perusteluineen sunnuntaina 21.3.2021. Valmistelusta vastaa valtioneuvoston kanslia yhdessä sosiaali- ja terveysministeriön, oikeusministeriön, sisäministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön ja valtiovarainministeriön kanssa.
9. Lauantaina 20.3.2021 valtioneuvoston jäsenet ja oikeuskansleri saavat kutsun liikkumisrajoituksia koskevaan hallituksen neuvotteluun maanantaina 22.3. klo 12.
10. Lauantaina 20.3.2021 käyn epävirallista ajatuksenvaihtoa oikeusministeriön valtiosääntöasiantuntijoiden ja kansliapäällikön kanssa siitä, että sääntely voitaisiin kattavan liikkumiskiellon sijasta rakentaa laille fyysisten lähikontaktien rajoittamiselle. Oikeusministeriön virkamiehet lähettävät tältä pohjalta tehdyn vaihtoehtoisen ajatuksen sääntelymallista valtioneuvoston kansliaan.
11. Sunnuntaina 21.3.2021 klo 20:56 kahden pyynnön jälkeen oikeuskanslerille ja oikeuskanslerinvirastoon toimitetaan esitysluonnos ennakkotarkastukseen. Oikeuskanslerin ennakkotarkastuksen kommentit esitykseen, joka ei ole vielä esittelykelpoinen, toimitettiin ma 22.03. klo 00:35 valtioneuvoston kanslialle. Yhtenä keskeisenä puutteena ovat vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arvioinnin puutteet. LIITE Oikeuskanslerin viesti (pdf)
12. Maanantaina 22.3.2021 oikeuskanslerille toimitetaan uusittu luonnos ennakkotarkastukseen ja sama luonnos toimitetaan keskusteluaineistoksi hallituksen neuvotteluun. Esitys ei edelleenkään ole useista syistä esittelykelpoinen. Hallituksen neuvottelun yhteydessä ja kirjallisessa kommentissa 23.3.2021 oikeuskansleri toteaa, että yhteiskunnallisten kokonaishyötyjen ja haittojen punninta puuttuu ja lisäksi vaihtoehtoisten sääntelykeinojen tarkastelu on riittämätön. Erityisesti tulisi tarkastella seuraavien tartunnan leviämistilanteiden hallinnan vaihtoehtoisia keinoja: 1. Erilaiset yksityiset tilaisuudet, joissa ihmisiä kokoontuu yhteen (kyläilyt ja vierailut, päivä- ja illanistujaiset, erilaiset kotijuhlat, yksityiset juhlat vuokratuissa yksityistiloissa, yksityiset kerhot ja muut vastaavat sisätiloissa tapahtuvat kokoontumiset); 2. Asiointi vähittäiskaupan liikkeissä ja palveluliikkeissä sekä harrastustoiminnassa; 3. Uskonnolliset kokoontumiset; 4. Työpaikat, joissa tehdään läsnätyötä; 5. Vieras- ja kausityöntekijöiden sekä opiskelijoiden yhteismajoitukset. LIITE Oikeuskanslerin viesti (pdf)
13. Tiistaina 23.3.2021 uusi esitysluonnos palautuu täydennysten jälkeen oikeuskanslerin ennakkotarkastukseen ja päivitetty luonnos (pykälät) ovat pohjana parlamentaarisessa eduskuntapuolueiden tapaamisessa sekä sen jälkeen hallituksen neuvottelussa. Hallituksen neuvottelussa illalla jaetaan pöydälle myös päivitetty ja parannettu esitysluonnos. Illan luonnos alkaa eräiden parannusten jälkeen olla sellainen, että se voisi olla hyväksyttävissä, minkä myös totean hallituksen neuvottelussa.
14. Keskiviikkona 24.3.2021 edelleen uusi esitysluonnos jatkettuun ennakkotarkastukseen ja oikeuskanslerin palaute. LIITE Oikeuskanslerin viesti (pdf)
15. Torstaina 25.3.2021 esitysluonnos valtioneuvoston esittelylistojen listatarkastukseen ja korjausten jälkeen oikeuskansleri arvioi esityksen täyttävän eduskunnalle antamisen edellytykset. Oikeusministeriön valtiosääntöasiantuntijat ovat samalla kannalla, mikä ilmenee myös oikeusministeriön eduskunnan perustuslakivaliokunnalle antamasta lausunnosta (ks. oikeusministeriö/lainsäädäntöneuvos Marietta Keravuori-Rusanen 30.3.2021 (pdf)). Vaihtoehtoisten sääntelykeinojen arviointi on edelleen tosin ohut ja lain 2 ja 3 §:n kokonaisuuden selkeyttä olisi edelleen voinut parantaa. Esityksessä on käsitykseni mukaan toisaalta hyvää mallinnusta, mikä sai myös ulkopuolisten asiantuntijoiden myönteistä palautetta hallituksen julkistettua esitysluonnoksen. Esityksen välttämättömyys ja oikeasuhtaisuus nojautuvat kuitenkin olennaisesti Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja sosiaali- ja terveysministeriön tuottamaan sekä esityksen vaikutusarvioinnissa tutkimusviittauksin perusteltuun käsitykseen siitä, että sääntelyn kohdentaminen oikeuskanslerin erityiseen tarkasteluun pyytämien tartunnanlähteiden tai tartuntatilanteiden hallintaan ei riittäisi välttämättä tarvittavalla tavalla toteuttamaan lakiehdotuksen 1 §:n mukaista tarkoitusta ihmisten hengen ja terveyden suojelemiseksi vaaralliselta tartuntataudilta. Punninnassa annoin paljon painoa hyvin painavalle velvoitteelle turvata oikeutta elämään ja terveyteen. Oikeuskanslerin ennakkotarkastuksen palautteessani olisin jälkikäteen arvioiden voinut kiinnittää enemmän huomiota rikosoikeudelliseen laillisuusperiaatteeseen sekä sääntelyn tarkkarajaisuuteen ja täsmällisyyteen. Esitys joutui perustellustikin jopa humoristisen kritiikin kohteeksi kun sen muotoilun takia esityksen tulkinta ehdotetun lain 1 §:n mukaisten tavoitteiden näkökulmasta käsin ei välittynyt riittävästi poikkeuksia koskevaan luetteloon. Luin itse esitystä enemmän lakiehdotuksen 1 §:n mukaisten tavoitteiden ja niiden painavuuden sekä yhtenä keskeisenä keinona olevan fyysisten lähikontaktien rajoittamisen ajatuksista käsin enkä täysin osannut ennakoida syntynyttä keskustelua. Esimerkiksi keskustelu valtioneuvoston tiedotustilaisuudessa koriste-esineiden ostamisesta osoitti, että lakiehdotusta ei välittynyt sen keskeinen viesti.

(29) Oikeuskanslerin roolissa olen ennakollisessa säädösvalvonnassa kiinnittänyt monilta osin samoihin kysymyksenasetteluihin huomiota kuin perustuslakivaliokuntakin. Kokonaisarviointini johtopäätös oli kuitenkin erilainen eli se, että esitys olisi voinut olla hyväksyttävissä, tarvittaessa eduskunnassa korjattuna. Oikeusministeriön valtiosääntöasiantuntijoiden käsitys on käsittääkseni sama ministeriön perustuslakivaliokunnalle 30.3.2021 antaman lausunnon (pdf) perusteella.

(30) Oma arvioni perustuslain riippumattomana soveltajana oli, että tilanteessa oli edellytykset turvautua viimesijaiseen keinoon ottaen huomioon covid-19-taudin nopea leviäminen ja taudin vaarallisuus ihmisten elämälle ja terveydelle sekä terveysviranomaisten arvioinnit yleisten liikkumis- ja kontaktirajoitusten välttämättömyydestä ja tehokkuudesta. Hallituksen esityksessä vaihtoehtoisten keinojen ja niiden tehokkuuden arviointi ei ollut riittävän kattava, mutta toisaalta yksityiskohtaisen vaikutusarvioinnin laatiminen on tässä tilanteessa huomattavan työlästä. Perustuslakivaliokunta itsekin totesi, että toimenpiteillä ja sääntelyllä on kiire, mitä seikkaa myös hyvin vahvasti hallituksen neuvotteluiden yhteydessä kuullut terveydenhuollon asiantuntijat painottivat.  Jälkikäteen arvioiden voidaan toki keskustella siitä, että hyväksyinkö liian kevyesti esitykseen vaihtoehtoisia keinoja koskevat lisäykset ja johtopäätöksen siitä, että esityksessä todettujen tärkeimpien tartuntalähteiden sääntely ei enää riitä. Annoin omassa kokonaisarvioinnissani painoa sille, että arvostetuissa tutkimuksissa liikkumisrajoitukset oli osoitettu toimivaksi sääntelykeinoksi länsimaissa, meitä lähellä oikeuskulttuuriltaan olevissa, ja vahvan perusoikeuskulttuurin omaavissa maissa Hollannissa keino oli otettu käyttöön ja Norjassa sitä vakavasti harkittiin ja viimein sille, että tartuntojen tason painaminen selvästi nykytilaa alemmalle tasolle antaisi yhteiskunnan kokonaishyötyjen ja haittojen arvioinnissa pidemmällä tähtäimellä paremman tuloksen, koska tällöin yhteiskuntaa voitaisiin avata ja perusoikeusrajoituksia purkaa nopeammin kuin nykytilassa, jossa taudin korkea esiintymisaste johtaa pitkittyneisiin rajoitustoimiin. Tämä näkökulma nähdäkseni tuli esille hallituksen esityksen perusteluista ja myös viitatussa kansainvälisessä tutkimusaineistossa.  Lisäksi annoin paljon oikeudellista painoa väestön elämän ja terveyden suojelulle sekä sille, että esityksessä oli rakennettu ehdottoman välttämättömyyden ja viimesijaisuuden turvaksi useita takeita. Lain säännöksiä olisi ryhdytty soveltamaan vasta uuden välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusarvion jälkeen ja vain niillä alueilla, joissa se olisi ollut ehdottoman välttämätöntä. Moninkertainen välttämättömyysvarmistus mielestäni myös turvasivat riittävästi, että tästä tapauksesta ei olisi tullut vaarallista ennakkotapausta yksilön oikeuksien rajoittamisesta. Tulevaisuudessa suomalainen yhteiskunta saattaa nimittäin kohdata vielä tappavamman ja helpommin leviävän tartuntataudin. On hyvä, että tästä riippumattomana perustuslain valvojana ja itsenäisellä harkinnalla tekemääni kokonaisarviointia kritisoidaan. Oman päätöksentekoni tilanteessa päädyin kuitenkin hallituksen esityksen säätämisjärjestysperusteluissa ja esityksestä yleensä ilmenevien seikkojen ja edellä tässä puheenvuorossa esittämäni perusteella tälle kannalle. 

Hallituksen esityksestä ei järjestetty lausuntokierrosta eikä valmistelutoimeksianto sisältänyt vaihtoehtoisten keinojen laajaa selvittämistä

(31) hallituksen esityksen (HE 39/2021 vp) valmistelussa ei järjestetty edes lyhyttä lausuntokierrosta tai muuta kuulemista. Perusteluna oli ymmärtääkseni, että valmistelua tehtiin aluksi puhtaasti varautumisena viimesijaiseen keinoon ja toisaalta esityksen perusteluiden mukaan asian kiireellisyyden ja tilanteen vakavuuden vuoksi. Perustuslakivaliokunta on itsekin lausunnossaan PeVL 12/2021 vp (kappale 76) todennut, että nopealla aikataululle esitetään hallituksen esityksessä perusteltuja syitä.

(32) Kuulemisen ja lainvalmistelun valvonta laajemmin toteutuu oikeuskanslerinkin laillisuusvalvonnassa pääosin jälkikäteisenä valvontana kanteluiden ja oikeuskanslerin omien aloitteiden pohjalta.

(33) Valmistelun aikajana osaltaan kuitenkin osoittaa, että ennakoivalla valmistelulla lyhyt lausuntokierros olisi ollut mahdollista sisällyttää lainvalmisteluprosessiin. Se olisi oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan ja hyvän lainvalmistelun näkökulmasta mahdollistanut myös ehdotetun sääntelymallin tarkastelun laajemmin kriittisesti ja myös toimenpidevaihtoehtojen laajemman arvioinnin vaikutusketjujen kannalta.

(34) Perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella arvioituna valmistelussa on ehkä liiaksi lukittauduttu, tosin kansainvälisiin ja koettuihin epidemian hallinnan keinoihin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen vahvaan asiantuntijasuositukseen viitaten yhteen sääntelymalliin eli liikkumisrajoituksiin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos epidemiologian asiantuntijaviranomaisena koko ajan voimakkaasti suositteli liikkumisrajoitusten käyttöä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 12/2021 vp) kappaleessa 70 esitetty käsitys, jonka mukaan esityksen tavoitteet tartuntojen vähenemiseksi voidaan saavuttaa muilla keinoilla kuin esityksessä esitettiin, ei ollut oikeuskanslerin käytettävissä valtioneuvoston päätöksenteon valvonnassa. Hallituksen esityksessä tästä asiasta esitettiin nimenomaan toisenlainen näkökanta (ks. HE 39/2021 vp, s. 51 sekä erityisesti s. 27- 31). Tämä on olennainen faktaperusteita koskeva ero ja perustuu perustuslakivaliokunnan asiantuntijakuulemisiin. Oikeuskanslerin ennakollisessa laillisuusvalvonnassa täytyi tyytyä esityksen perusteluihin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja sosiaali- ja terveysministeriön kokoamaan asiantuntijatietoon.

(35) Hallituksen esityksen tarkoituksena oli 1) turvata erittäin painavina perusoikeuksina suojeltavaa oikeutta elämään ja terveyteen sekä toteuttaa julkisen vallan velvoitetta turvata nämä perusoikeudet ja edistää väestön terveyttä 2) estää viruksen leviämistä yhteiskunnassa 3) turvata terveydenhuollon kantokyky ja 4) suojella erityisesti riskiryhmiin kuuluvia ihmisiä. Lakiehdotuksen 1 §:ssä lain tarkoitukseksi säädettiin suojata väestöä vaikutuksiltaan erityisen vakavaa suuronnettomuutta vastaavalta hyvin laajalle levinneeltä vaaralliselta tartuntataudilta rajoittamalla tilapäisesti ihmisten fyysisiä lähikontakteja ja siten pyrkiä estämään yleisvaarallisen covid-19 -tartuntataudin leviäminen sekä turvata terveydenhuollon kantokykyä. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneessa käytännössä näiden tavoitteiden on arvioitu oikeuttavan poikkeuksellisen pitkälle meneviä, myös ihmisten perusoikeuksiin puuttuvia viranomaistoimia.

(36) Välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta oli arvioitava erityisesti myös epidemiologisten mallinnusten ja lääketieteellisen tiedon valossa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ja sosiaali- ja terveysministeriö pitivät laajaan kontaktien välttämiseen ja liikkumisrajoituksiin perustuvaa mallia välttämättömänä.  Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä terveysviranomaisten asiantuntijanäkemys oli, että yksittäisiin tilanteisiin, kuten yksityisiin kokoontumisiin kohdistuvat toimet, eivät olisi enää riittäviä. Tämä oli esityksen luonnoksen laillisuusvalvonnassa oikeuskanslerin saama vastaus vaihtoehtoisten keinojen käyttöön ja myös hallituksen neuvotteluissa Terveyden ja hyvinvoinnin laitos esitti saman näkökohdan.

(37) Laillisuusvalvonnan yhteydessä ja hallituksen neuvotteluissa terveydenhuollon asiantuntijat nimenomaisesti torjuivat ajatuksen siitä, että muutamilla kohdennetuilla säännöksillä voitaisiin saavuttaa sama rajoitusten teho. Tämän ja lakiehdotuksen 1 §:n mukaisen perusoikeuksien suojelun tavoitteen vuoksi pidin esitystä hyväksyttävänä ja eduskunnalle annettavaksi kelpaavana.

(38) Kansainvälisesti useammissa eurooppalaisissa oikeusvaltioissa on sovellettu vaikuttavalla tavalla liikkumisrajoituksia ja varsin samankaltaista luetteloa poikkeuksista (ks. Ranskan liikkumisrajoituksia koskeva sääntely (ranskaksi) ja Hollannin sääntely (hollanniksi) sekä sallitun liikkumisen perusteen osoittamisessa Hollannissa käytettävä varsin selkeä lomake, joka on myös englannin kielellä ja joka on nähdäkseni selkeydessään varsin esimerkillinen. Tämä seikka muissa korkeatasoissa ja perusoikeuksia tehokkaasti suojaavissa oikeusvaltioissa käytetyistä sääntelyistä vaikutti jossain määrin omaan arviooni. Pohjoismaissa liikkumisrajoituksia ei perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti ole käytetty. Norjassa esimerkiksi suositellaan sosiaalisten lähikontaktien rajaamista aivan välttämättömään ja asiointia vain läheisimmissä kaupoissa tai kauppakeskuksissa, mutta kyseessä on suositus. Norjan hallitus myös valmisteli keväällä 2021 ulkonaliikkumiskieltoa mutta sitä ei tautitilanteen ja suositusten hyvän noudattamisen asteen takia pidetty enää välttämättömänä helmikuussa 2021. (ks. HE 39/2021 vp, s. 55; Norjan tartuntatautilain muutosehdotusta koskevat kuulemisasiakirjat 8.1.2021 (norjaksi) ja, Norjan hallituksen lehdistötiedote 17.2.2021 (norjaksi)).

 (39) Hyvän lainvalmistelutavan kannalta selkeästi parempi toimintamalli tulevaisuudessa olisi antaa toimeksianto etsiä virkavalmistelussa keinoja tietyntasoiselle tartuntojen leviämisen estämiselle sekä väljyyttä sääntelykeinon tai sääntelykeinojen kokonaisuuden valintaan. Tämä antaisi myös paremmin liikkumavaraa niin valtioneuvoston poliittisessa päätöksenteossa kuin laillisuusvalvonnassa arvioida sääntelykeinoja tavoitteen saavuttamiseksi myös oikeudelliselta kannalta. Kun perusvalmistelua on tehty pitkään yhden keinon näkökulmasta, asian palauttaminen oikeudellisilla perusteilla uuteen valmisteluun yhteiskunnallisilta seurauksiltaan kiireellisessä kriisitilanteessa on kovempi päätös kuin se olisi laajempaan vaihtoehtoisten keinojen käyttöön perustuvassa valmistelussa. Valtioneuvosto lainvalmistelusta vastaavana valtioelimenä, eduskunta lainsäätäjänä ja perustuslakivaliokunta lakien perustuslainmukaisuuden ensisijaisena valvojana sekä valtioneuvoston oikeuskansleri laillisuusvalvojana voivat vaihtoehdottomassa valmistelussa tarpeettomasti joutua valmistelussa tapahtuneiden tosiasioiden eteen. Näillä huomioilla en kuitenkaan halua siirtää muille vastuuta siitä oikeudellisesta kokonaisarvioista, jonka riippumattomana laillisuusvalvojana tein hallituksen esityksestä.

Oikeuskanslerin ei pidä yrittää estää hallituksen esityksen antamista kuin vain erittäin painavin perustein

(40) En voi yhtyä ajatukseen, että oikeuskanslerin olisi pitänyt yrittää valtiosääntöoikeudellisilla huomautuksilla estää hallituksen esityksen HE 39/2021 vp antaminen eduskunnalle. Tähän on sekä oikeuskanslerin rooliin liittyviä ja viime kädessä demokratiaan liittyviä syitä sekä itse hallituksen esityksen HE 39/2021 vp substanssiin liittyviä perusteita.

(41) Perustuslain 112 § ei anna suoraan tällaista oikeutta oikeuskanslerille, mutta toki oikeuskanslerin tulee esittää huomautuksensa perustuslainvastaisuudesta, ja jos se jätetään huomioon ottamatta, merkityttää kannanottonsa valtioneuvoston pöytäkirjaan. Saman perustuslain pykälän mukaan kannanoton merkityttämisen lisäksi oikeuskansleri ryhtyy tarvittaessa muihin toimenpiteisiin. Näitä ovat valtioneuvoston oikeuskanslerista annetussa laissa säädetyt laillisuusvalvonnalliset toimet asian esittelijää ja muita valmistelijoita kohtaan sekä viime kädessä ilmoitus perustuslakivaliokunnalle ministerivastuuasian vireille panemiseksi. Perustuslakivaliokunnan käytännössä ilmoitusta on pidetty hyvin voimakkaana toimenpiteenä (PeVM 9/2005 vp, pdf). Sitä ei ole käytetty siihen, että oikeuskansleri esittää omia tulkintakäsityksiään perustuslaista vaan siihen, voidaanko esitys antaa ja huomautusten avulla ohjata korjaamaan esitys perustuslain vaatimukset täyttäväksi. Pikemminkin olisi ollut suomalaiselle demokratialle kysymyksiä herättävää, jos oikeuskansleri olisi yrittänyt estää eduskunnan enemmistön luottamusta nauttivaa hallitusta antamasta poikkeusoloissa ja avoimesti perustuslain 23 §:n poikkeusolosäännökseen perustuvaa hallituksen esitystä perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.

(42) Yleisesti sovellettavaksi tulevien, koronavirusepidemiaan perustuvien rajoitusten oikeasuhtaisuus vaatii laajaa yhteiskunnallista arviointia. Tämän kysymyksen pohdinta ja linjaaminen valtiosääntöoikeudellisesti kuuluu ensisijaisesti perustuslakivaliokunnalle. Oikeuskanslerin hyvin aktiivinen pyrkimys sulkea tietty – ja onnistuneesti useissa eurooppalaisissa oikeusvaltioissa käytetty sääntelymalli liikkumisrajoituksista – kokonaan pois perustuslain 23 §:n mukaisesta keinovalikoimasta olisi ollut hyvin periaatteellinen ja kauaskantoinen yhteiskunnallinen päätös. Hyvin aktiivinen oikeuskanslerin toiminta, jolla hän pyrkisi estämään valtiosäännön kannalta vahvasti tulkinnanvaraisten esitysten antamisen, osaltaan voisi vähentää perustuslakivaliokunnan roolia. Oikeuskanslerin ennakollisessa valvonnassa on perustuslakivaliokuntaa huomattavasti kireämpi aikataulu sekä huomattavasti suppeammat mahdollisuudet hankkia eri näkökulmista monipuolista asiantuntijatietoa ja erilaista tulkinta-argumentaatiota valtiosäännön oikeudellisesta tulkinnasta.

 (43) Oikeuskanslerina olen osallistunut nimenomaan laillisuusvalvojan roolissa edellä kuvatusti hallituksen esityksen valmistelun loppuvaiheisiin ennakkotarkastamalla esityksen luonnoksia. Jokainen näistä luonnoksista oli tarkoitettu lopullisten päätöslinjausten ja eduskunnalle annettavan hallituksen esityksen pohjaksi. Tämän lisäksi oikeuskansleri on antanut perustuslain 108 §:n 2 momentin mukaisella tavalla oikeudellisia tietoja ja lausuntoja suullisesti osallistuessaan hallituksen neuvotteluun sekä hallituksen ja kaikkien eduskuntaryhmien ja eduskuntapuolueiden johdon tapaamiseen sekä 3.3.2021 valtioneuvoston kanslian valmistelijoille.

(44) Oikeuskanslerina olen siis toiminut liikkumisrajoituksia koskevassa asiassa riippumattomana laillisuusvalvojana enkä hallituksen koronatiimin jäsenenä. Valtiosääntöoikeuden asiantuntijoiden haastattelussa tarkoitettu ’’konsultaatio’’ on ollut pääosin lausuntokierroksen ja normaalin ennakkotarkastuksen korvannut esitysluonnosten tarkastus, joka oli monivaiheinen. Oikeuskanslerina en ole näin poistunut ’’erotuomarin’’ roolista enkä varsinkaan ole hallitustiimin jäsen. Olen joutunut esittämään useita valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia perusteluineen ennen hallituksen esityksen esittelyä hallituksen neuvottelua ja valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoa varten. Olen kuitenkin itsenäisellä laillisuusvalvojan oikeudellisella harkinnalla, jota tässä puheenvuorossani perustelen, pitänyt mahdollisena antaa esitys eduskunnalle ja pitänyt sääntelyä hyväksyttävänä viimesijaisena keinona.

Oikeuskanslerin roolia ja yhteiskuntamme suojaa vaarallisilta tartuntataudeilta tulee miettiä tulevaisuutta varten

(45) Oikeuskansleri ei voi paikata omalla valvonnallaan yksittäisissä tapauksissa lainvalmistelun puutteita varsinkaan silloin, kun kyseessä on kiireisesti annettava hallituksen esitys. Oikeuskansleri voi sen sijaan pyrkiä tehostamaan yleisempää hyvän lainvalmistelun valvontaa omin aloittein ja tarkastuksin.

(46) Edellä olen kuvannut, kuinka hyvän lainvalmisteluprosessin noudattaminen ja riittävä ennakointi myös poikkeusoloissa lausuntokierroksineen ja selkeine vaiheineen yleensä tukee laadukkaan lainsäädännön valmistelua. Olennaista olisi myös systemaattisesti tuoda esitykset hallituksen neuvotteluihin linjattavaksi selkeän ja vaihtoehtoiset tarkastelut sisältävän muistion tai perustelut sisältävän alustavan esitysehdotuksen muodossa, eikä sen sijaan yksittäisinä linjausehdotuksina ja kalvosarjoina.

(47) Valtiosääntöasiantuntijoista Janne Salmisen, Veli-Pekka Viljasen ja Tuomas Ojasen julkisuuteen tässä asiassa antamissa kommenteissa, muun muassa perustuslakiblogissa vuonna 2016 Tuomas Ojasen ja Juha Lavapuron esille ottamissa ajatuksissa ja vuonna 2020  perustuslakiblogissa Pauli Rautiaisen ja minun keskustelussa negatiivisia testitodistuksia koskevan hallituksen esityksen yhteydessä on ollut selvästi odotusta siihen, että oikeuskansleri nykyistä aktiivisemmin ja matalammalla kynnyksellä esittäisi perustuslain 112 §:ssä tarkoitettuja huomautuksia hallituksen esityksen perustuslainmukaisuudesta. Tietyissä rajoissa tähän on mahdollisuuksia, mutta asiassa tulee käsitykseni mukaan olla varsin varovainen. Olen siis kuitenkin tähän valmis, jos asiasta on yhteiskunnassamme riittävä yksimielisyys.

(48) Negatiivista testitodistusta koskevan hallituksen esityksen yhteydessä harkitsin tätä, koska esityksestä esittämäni näkökannat eivät tulleet huomioiduiksi (ks. oikeuskanslerin lausunto (pdf)). Liikenne- ja viestintäministeriö ei valtioneuvostolle esitellyssä hallituksen esityksessä ollut monilta osin huomioinut lausunnossani esitettyjä näkökohtia. Ministeriö vetosi poliittisesti linjattuun esittelyaikatauluun siinä, ettei korjauksia enää tehdä, ja oli valmis virkavastuulla esittelemään esityksen. Käsitys esityksen kiireellisyydestä ja korjattavuudesta eduskunnassa johtivat tässä pitäytymiseen vanhassa varovaisessa käytännössä. Tämän kaltaisissa tilanteissa esityksen voimakkaampi pysäyttäminen ja tarvittaessa lausuman jättäminen perustuslain 112 §:n mukaisesti tulisi kyllä kysymykseen. Perustuslakiblogissa 18.10.2020 kommenttina Pauli Rautiaisen kirjoitukseen perustelen kyllä, miksi en jättänyt kannanottoa valtioneuvoston pöytäkirjaan, mutta jatkossa tämän kaltaisissa asioissa linjaa on kyllä perusteltua tiukentaa. Sinänsä muuten negatiivisten testitodistuksen vaatimuksen toteuttaminen Suomessa oli kovin hankala prosessi verrattuna esimerkiksi Norjaan, jossa todistusvaatimus on käytössä.

(49) Oikeuskanslerin tehokas laillisuusvalvonta edellyttää jäsentynyttä prosessia valtioneuvostossa niin, että esitysten tarkastukseen ja huomautusten esittämiseen on riittävästi aikaa. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan onnistuminen edellyttää, että valtioneuvosto tarvittaessa siirtää asian käsittelyä myöhemmäksi, jotta riippumattomalle laillisuusvalvonnalle jää riittävästi aikaa ja tilaa.

(50) Oikeuskanslerin ennakollisen valvonnan ja yleensä valtioneuvoston lainvalmisteluun sisältyvän perustuslainmukaisuuden kontrollin vahvistamisessa voisi olla hyödyllistä, jos oikeuskanslerin ja valtioneuvoston ministeriöiden tukena voisi olla asiantuntijaraati tai lautakunta, joka jo valtioneuvostovaiheessa antaisi kirjallisia asiantuntijalausuntoja. Ongelmana voi tosin olla saada tähän riittävästi sitoutuneita jäseniä. Lautakunta- ja lausuntomenettelyn voisi luonnollisesti rajata vain tärkeimpiin tai valtiosääntöisesti tulkinnanvaraisimpiin esityksiin.

(51) Laillisuusvalvonnan tehokkuuden ja valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteon luonteen johdosta vanha järjestelmä, jossa oikeuskansleri osallistuu valtioneuvoston yleisistunnon päätöksenteon päätösneuvotteluna laajakantoisissa asioissa toimivaan hallituksen neuvotteluun ja iltakouluun sekä budjetti-, kehys- ja strategiariihiin, on perusteltua. Tosiasiallisesti yleisistunnon päätökset tehdään näissä neuvotteluissa ja varsinainen valmistelu on järjestetty erikseen. Neuvotteluun osallistuminen voi nykyaikana toisaalta herättää vaikutelmaa siitä, että oikeuskansleri on enemmän hallitustiimin neuvonantaja kuin etäinen ja riippumaton laillisuusvalvoja. Käytäntöä on siten tarvetta arvioida uudelleen. Uudelleenarvioinnissa tulee ottaa huomioon se, että valtioneuvoston yleisistunnon päätöksentekoon tulevat asiat on kuitenkin saatettava oikeuskanslerin laillisuusvalvontaan sellaisessa aikataulussa, jossa aito sisällöllinen perehtyminen on mahdollista.

(52) Kriisiaikana valtioneuvoston lainvalmistelukapasiteetti on äärirajoilla. Tämä näkyy lainvalmistelun laadun epätasaisuutena, vaikka pääosin lainvalmistelu on hyvää ja sen laatu on parantunut. Tämänkin vuoksi Suomi tarvitsee uudistetun tartuntatauti- ja pandemialainsäädännön, jossa on eri vaarallisuusastetta ja pandemian laajuutta edustavia poikkeustilanteita varten valmiiksi käytettävissä olevia toimivaltuuksia ja johtamismalleja koskevat säännökset. Tällaiset hyvin laajoissa ja vaarallisissa pandemioissa tarvittavat erityiset toimivaltuudet ja johtamisen mallit voitaisiin ottaa käyttöön eduskunnan jälkitarkastusmenettelyllä tai eduskunnan muulla osallistumismenettelyllä. Eduskunnan muu osallistuminen voisi esimerkiksi olla lakisääteinen selonteko tilanteesta, joka ei ole perustuslain 23 §:ssä tarkoitettu poikkeusolo. Hollannissa esimerkiksi lainsäädäntö perustuu pitkälti tähän malliin (ks. yleisesti Bart Roozendaal & Stefan van de Sande, COVID-19 in het publiek-recht – een overzicht, NEDERLANDS JURISTENBLAD, 10-4-2020− AFL.  14, 938-947 (pdf, hollanniksi)) . Suomessa on perusteltua ryhtyä tällaisen lainsäädännön valmisteluun heti koronakriisin rauhoittuessa, tai jos se jostain syystä pitkittyisi, jopa kriisin kestäessä. Suomessa on perusteltua varautua siihen, että maassamme saatetaan kohdata koronaviruksen aiheuttamaa tautia tappavampi ja vielä helpommin leviävä tauti, joka nopeasti vaarantaa väestön. Mikäli lainsäädäntöä tehdään vasta kriisin ollessa käynnissä, joudutaan laillisuusvalvonnassakin lähinnä turvautumaan epätäydellisten ja puutteellisten ratkaisujen hallintaan eikä perus- ja ihmisoikeuksien tasapainoa voida tasapainoisella tavalla turvata.