Toimitusministeristö
Toimitusministeristö on hallitus, joka on pyytänyt eroa tehtävistään. Toimitusministeristö hoitaa hallituksen tehtäviä uuden hallituksen nimittämiseen asti.
Toimitusministeristö toimii hallituksena tavallisimmin eduskuntavaalien jälkeen hallitusneuvottelujen ajan. Hallitus pyytää vaalien jälkeen eroa tehtävästään, koska hallitus on muodostettu edellisen eduskunnan myötävaikutuksella ja edellinen eduskunta on valinnut pääministerin. Perustuslain mukaan eduskuntaryhmät neuvottelevat hallitusohjelmasta ja hallituksen kokoonpanosta. Neuvotteluiden tuloksen perusteella eduskunta valitsee pääministerin ja käsittelee tiedonannon uuden hallituksen ohjelmasta. Eduskuntavaalien jälkeen hallituksen asema vastaa toimitusministeristöä jo ennen eronpyyntöäkin. Toimitusministeristö toimii hallituksena myös silloin, kun hallitus on pyytänyt eroa eduskunnan epäluottamuslauseen vuoksi tai siksi, että se ei itse tahdo jatkaa tehtävissään.
Toimitusministeristön asemasta ei ole nimenomaisia säännöksiä. Toimitusministeristöllä on muodollisesti sama toimivalta kuin hallituksella ennen eduskuntavaaleja tai eronpyyntöä. Toimitusministeristön toimivaltaa rajoittaa kuitenkin se, että toimitusministeristön asema ei perustu perustuslain edellyttämällä tavalla eduskunnan luottamukseen. Toimitusministeristön toimivaltaa arvioidaan perustuslaissa säädetyn valtiollisten tehtävien jaon ja parlamentarismin periaatteiden perusteella. Toimitusministeristön katsotaan voivan hoitaa välttämättömät juoksevat rutiiniasiat ja sellaiset kiireelliset asiat, joiden ratkaisua ei voida siirtää uudelle hallitukselle. Toimitusministeristö ei voi enää toteuttaa hallitusohjelmaa, ja sen tulee pidättäytyä uusista tai laajakantoisista poliittisista aloitteista, jotka vaikuttaisivat uuden hallituksen toimintamahdollisuuksiin.
Oikeuskansleri valvoo toimitusministeristön päätöksenteon oikeudellisten rajojen noudattamista. Oikeuskansleri ottaa kantaa toimitusministeristön toimivaltaan, kun hän tarkastaa etukäteen valtioneuvoston yleisistunnossa esiteltävät asiakirjat.
Toimitusministeristön toimikaudella ministerin toimivalta päättää ministeriössä ratkaistavia asioita on rajoitettu samojen periaatteiden mukaan kuin toimitusministeristön toimivalta. Oikeuskansleri ei ota etukäteen kantaa ministeriöissä tehtäviin yksittäisiin päätöksiin, ellei kyse ole hyvin merkittävästä päätöksestä.
Lue toimitusministeristön toimivallan perusteista tarkemmin: valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2019 (K 12/2020 vp (pdf) s. 18-29 ja 55-56) ja sen käsittely eduskunnan perustuslakivaliokunnassa (PeVM 11/2021 vp (pdf) kappaleet 3-7).
Toimitusministeristön toiminta eri tilanteissa
-
Hallituksen eronpyyntö ja jatkaminen toimitusministeristönä ei vaikuta eduskunnan toimivaltaan hyväksyä siellä vireillä olevia lakeja. Lait, joiden käsittely jää eduskunnassa kesken vaalikauden päättyessä, raukeavat. Poikkeuksena tästä ovat vain kansainväliset asiat. Seuraava hallitus päättää, antaako se rauenneen lakiesityksen uudelleen eduskunnalle.
-
Eduskunnan hyväksymät lait ja valtiosopimukset on esiteltävä perustuslain mukaisesti tasavallan presidentille. Eduskunnan hyväksymä talousarvio ja eduskunnan kirjelmät muista päätöksistä on käsiteltävä valtioneuvoston yleisistunnossa.
-
Kansanedustajien kirjallisiin kysymyksiin vastataan edelleen perustuslain ja eduskunnan työjärjestyksen mukaisesti.
-
Toimitusministeristön on perusteltua pidättäytyä uusista poliittisista aloitteista EU-asioissa. Toimitusministeristöllä on velvollisuus saattaa EU:ssa päätettävät asiat eduskunnan käsiteltäviksi perustuslain mukaisesti. Suomen osallistuminen päätöksentekoon EU:n neuvostossa ja Eurooppa-neuvostossa jatkuu myös toimitusministeristön toimikaudella.
EU-asioiden saattamisella eduskunnan käsiteltäviksi on aikaisempaakin korostetumpi merkitys. Eduskunnan osallistuminen EU-asioiden käsittelyyn tuo parlamentaarisen hyväksynnän, ja näin Suomen edustajat voivat edustaa eduskunnan hyväksymää kantaa.
-
Valtioneuvoston muuttuminen toimitusministeristöksi ei rajoita tasavallan presidentin toimivaltaa johtaa ulkopolitiikkaa. Eduskunnan hyväksymät valtiosopimukset ja niitä koskevat lait on esiteltävä presidentille, ja sopimusten mukaisia menettelyjä ja määräaikoja on noudatettava suhteissa muihin valtioihin. Toimitusministeristö voi vakiintuneen käytännön mukaan antaa asetuksen valtiosopimuksen voimaansaattamisesta.
Toimitusministeristön roolina on turvata valtion toiminnan jatkuvuutta aikaisemmin tehtyjen sitoumusten ja linjausten mukaisesti, mutta ei tehdä uusia aloitteita esimerkiksi puheenvuoroissa tai tapaamisissa. Ministerien tulee edelleen huolehtia eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan tiedonsaannista perustuslain mukaisesti. Ministerit osallistuvat kansainvälisten järjestöjen toimintaan aikaisempaan tapaan.
Päätöksenteon ja toiminnan jatkuvuuden sekä valtion ulkoisen suvereniteetin käyttämisen vaatimus koskee korostetusti kansainvälisiä suhteita. Toimitusministeristöllä tulee sen vuoksi olla valmius hoitaa kiireelliset ja välttämättömät asiat kaikissa tilanteissa.
-
Toimitusministeristö ei voi antaa eduskunnalle hallituksen esitystä tai täydentävää hallituksen esitystä. Poikkeuksena voivat olla lähinnä kiireelliset esitykset, jotka koskevat kansainvälisiä tai teknisiä asioita.
Toimitusministeristö ei voi peruuttaa eronpyynnön jättäneen hallituksen hallitusohjelmaan perustuvia tai muuten poliittisesti keskeisiä lakiehdotuksia. Muutenkin toimitusministeristön mahdollisuudet peruttaa hallituksen esitys ovat vähäiset. Peruuttaminen voi poikkeuksellisesti olla mahdollista, jos esityksessä havaitaan olennainen virhe tai jos peruuttaminen on teknisluonteisista syistä välttämätöntä.
-
Pääsääntöisesti valtioneuvoston asetuksen antamisessa on kyse lainsäädäntövallan käyttämisestä ja asetuksissa voi olla merkittäviä yhteiskuntapoliittisia linjauksia. Tällaiset asetukset tulisi antaa parlamentaarisella vastuukatteella, eivätkä ne siten sovellu toimitusministeristölle. Poikkeuksena ovat teknisluonteiset, esimerkiksi eduskunnan hyväksymän lain tai talousarvion toimeenpanoon liittyvät asetukset, joissa ei käytetä merkittävää yhteiskuntapoliittista harkintaa. Samoin voidaan antaa asetuksia, jotka liittyvät kansainvälisen velvoitteen voimaansaattamiseen.
-
Periaatepäätöksen antaminen ei ole suositeltavaa. Valtioneuvoston periaatepäätös ei ole oikeudellisesti sitova, mutta sillä on hallinnon toimintaa ohjaava vaikutus. Hallituksen tasolla periaatepäätöksen sitovuus on poliittista, ja se sitoo vain periaatepäätöksen antanutta hallitusta. Periaatepäätöksen antaminen toimitusministeristön toimikaudella ei tämän vuoksi vastaisi tarkoitustaan, ja se voisi aiheuttaa epätietoisuutta päätöksen sitovuudesta hallinnon toiminnassa.
-
Toimitusministeristö ei ratkaise valtion ylimmän virkamiesjohdon nimitysasioita, jollei yksittäistapauksessa ole erityisiä perusteita. Näitä virkoja ovat valtion virkamieslain 26 §:n 1–4 kohdissa tarkoitetut virat, joita ovat
- valtioneuvoston oikeuskansleri ja apulaisoikeuskansleri
- puolustusvoimain komentaja
- valtiosihteeri, valtiosihteeri kansliapäällikkönä, kansliapäällikkö, alivaltiosihteeri ja osastopäällikkö sekä näitä virka-asemaltaan vastaavat ministeriön virkamiehet (viimeksi mainitut luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä)
- välittömästi ministeriöiden alaisten virastojen päälliköt ja valtion liikelaitosten toimitusjohtajat (poikkeukset luetellaan valtion virkamiesasetuksen 28 §:ssä).
Näihin virkoihin toimitusministeristö siis ei lähtökohtaisesti nimitä tai tee nimittämisestä ratkaisuehdotusta tasavallan presidentille.
Muut nimitysasiat voidaan pääsääntöisesti käsitellä.
-
Diplomaattisella uralla olevien virkamiesten tehtävissä ei ole kyse virkaan nimittämisestä vaan tehtävään määräämisestä. Kansainvälisten suhteiden hoidon jatkuvuuden turvaamiseksi toimitusministeristö voi tehdä tehtävään määräämisestä päätöksiä ja ratkaisuehdotuksia tasavallan presidentille. Sellaisista ulkoasiainhallinnon ylimmän virkamiesjohdon virkanimityksistä, jotka eivät kuulu diplomaattisen uran tehtäväkierron piiriin, on pääsääntöisesti pidättäydyttävä.
Ulkoasiainhallinnon viroista ja tehtävistä säädetään ulkoasiainhallintolaissa ja valtioneuvoston asetuksessa ulkoasiainhallinnosta.
-
Toimitusministeristö voi asettaa lautakuntia, neuvostoja, neuvottelukuntia ja muita vastaavia toimielimiä, joista säädetään laissa tai asetuksessa.
Suositeltavaa on, että ministeriön virkamiesjohto asettaa ministeriön toimivaltaan kuuluvat toimielimet, joilla on valmistelu- tai toimeenpanotehtäviä, esimerkiksi työryhmät. Uusi valtioneuvosto tekee poliittiset, valmistelua koskevat linjaukset.
-
Toimitusministeristö voi tehdä yksittäistapauksia koskevia päätöksiä, esimerkiksi luvat, valtionavustukset tai määrärahan jaot, jos päätöksiin ei liity merkittävää yhteiskunnallisen tarkoituksenmukaisuuden harkintaa. Tällaista harkintaa päätöksenteossa on usein silloin, jos päätöksenteon edellytyksiä ei ole lainsäädännössä tai valtion talousarviossa tarkasti määritelty.
Toimitusministeristö voi panna täytäntöön päätöksiä, jotka hallitus on ennen eronpyyntöään sitovasti ratkaissut. Toimitusministeristö voi myös päättää rahoituksesta esimerkiksi valtionyhtiöille, jos rahoitukseen on eduskunnan antama yksilöity valtuus talousarviossa.