Lausunto hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevista säännösluonnoksista

Oikeuskansleri totesi käsitelleensä laillisuusvalvonnassaan hallinnon automaattisen päätöksenteon oikeudellisia puitteita ja kehittämistarpeita erityisesti Kelan automaattista päätöksentekoa koskevassa päätöksessään (OKV/131/70/2020, 20.4.2021 (pdf)) ja ennakolliseen säädösvalvontaan kuuluvissa lausunnoissaan säädöshankkeista, joissa automaatioon liittyviä kysymyksiä on ollut esillä. Oikeuskansleri pitää nyt käsillä olevaa sääntelyhanketta tärkeänä ja kiireellisenä.

Oikeuskansleri kannatti lausunnossaan automaattista päätöksentekoa koskevan käyttöalasäännöksen lisäämistä yleissäännöksenä hallintolakiin. Ehdotettu hallintolain 25 a §:n 1 momentti sallisi asian ratkaisemisen automaattisesti, jos ratkaisu voidaan yksiselitteisesti johtaa ratkaisuun vaikuttavista seikoista ja selvityksistä sekä asiaan sovellettavista oikeussäännöistä. Oikeuskansleri totesi, että kyseinen kriteeri asian automaattiselle ratkaisemiselle on ehdotetussa muotoilussa tarpeen ymmärtää siten, että oikeussääntöjen ja tosiseikkojen perusteella on muodostettavissa automaatiossa käytettävään järjestelmään ennakollinen käsittely- tai päättelysääntö, ja oikeusnormin tulkinta voidaan riittävässä määrin tehdä automaation päätöksentekosääntöä laadittaessa eikä tulkinta ole voimakkaan tilannesidonnainen. Käytännössä kriteeri tarkoittaa siten riittävää yksiselitteisyyttä ja johdettavuutta eikä kriteeri ota yksityiskohtaisesti kantaa automaation teknisiin toteutustapoihin.

Ehdotetun hallintolain 25 a §:n 2 momentin perustelujen mukaan 1 momentin kriteerit ulotettaisiin valmistelutoimiin ja tosiasiallisiin hallintotoimiin silloin, jos niillä on itsessään oikeusvaikutuksia tai vastaavia merkittäviä vaikutuksia. Oikeuskansleri totesi, että 25 a §:n 1 ja 2 momentin välinen suhde ei nyt ehdotetussa muodossaan ole aivan selkeä. Avoimeksi jää esimerkiksi, se voivatko 1 momentissa tarkoitettu varsinainen automaattinen päätöksenteko ja 2 momentissa tarkoitettu valmistelutoimi olla jossain määrin päällekkäisiä.

Säännösehdotuksen 1 momentin perusteluissa todetaan, että päätöksenteon perusteena ei voitaisi käyttää esimerkiksi tekoälyratkaisua, joka perustuu tilastolliseen ennusteeseen, koska tällöin ratkaisun johtaminen ei tapahdu suoraan vaan epäsuorasti. Oikeuskanslerin arvion mukaan epäselväksi jää, miten säännöksiä tulisi soveltaa koneoppivien järjestelmien/tekoälyn käyttöön valmistelussa ja tosiasiallisessa hallintotoiminnassa. Oikeuskanslerin mukaan automaattisen päätöksenteon sallitun käyttöalan määrittelyn ei pitäisi pelkästään rakentua teknologisten ratkaisujen sallimisen ja kieltämisen varaan ja siten esimerkiksi oppivien järjestelmien erotteluun sääntöpohjaisista ratkaisuista.

Lausunnossa käsiteltiin lisäksi muun muassa oikaisuvaatimuksen automaattisen käsittelyn mahdollistamista. Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että oikaisuvaatimusjärjestelmällä on tärkeä asema ja merkitys oikeusturvakeinona. Hänen näkemyksensä mukaan oikaisuvaatimuksen automaattista käsittelyä ei lähtökohtaisesti tulisi sallia. Tästä voitaisiin mahdollisesti poiketa siltä osin kuin kyse olisi oikaisuvaiheen avustavista toimenpiteistä. Varsinainen oikaisuvaatimuksen johdosta annettava päätös ja siihen liittyvä päätösharkinta tulisi kuitenkin tapahtua ns. ihmiskäsittelyssä. Oikeuskansleri suhtautui lausunnossaan erittäin kriittisesti siihen, että sekä hallintopäätös että siitä tehty oikaisuvaatimus voitaisiin molemmat käsitellä ja ratkaista automaattisesti.

Ehdotuksessa on tietosuojan osalta arvioitu, että hallintomenettelyyn sisältyvät velvoitteet toteuttavat samankaltaisia tavoitteita kuin tietosuoja-asetuksen johdanto-osan 71 kohdassa mainitut suojatoimet ja niiden voi tulkita olevan asetuksen 22 artiklassa edellytettyjä suojatoimia yhdessä järjestelmien oikeaa toimintaa varmistavan tietojärjestelmäsääntelyn kanssa. Näistä syistä tässä yhteydessä ei ole ehdotettu sääntelyä automaattisiin hallintopäätöksiin liittyvistä erityisistä suojatoimista. Oikeuskansleri yhtyi ehdotuksessa esitettyihin näkemyksiin ja katsoi, että erityisistä suojatoimista ei tässä yhteydessä olisi tarpeen säätää.

Ehdotuksen mukaan automaattisen käsittelyn julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevia tavoitteita toteutettaisiin ilmoittamalla automaattisesta käsittelystä päätöksessä ja viranomaisen julkaisemalla kuvauksella automaatiosta. Oikeuskansleri piti ehdotettua lähestymistapaa oikeana. Oikeuskansleri on Kelan automaattista päätöksentekoa koskevassa ratkaisussaan muun ohessa tuonut vahvasti esille, että automaattisen päätöksenteon läpinäkyvyys ja avoimuus korostavat ihmiskeskeistä ja ihmisen toimijuuteen perustuvaa hyvää hallintoa, mikä luo luottamusta päätöksentekoon ja viranomaistoimintaan yleisesti. Luottamuksella on keskeinen merkitys automaation käytön oikeutukselle ja hyväksyttävyydelle päätöksenteossa ja ylipäänsä hallintotoiminnassa.