Inspektioner gav en dyster bild av vardagen: strukturella problem hotar barnskyddet

Biträdande justitiekansler Mikko Puumalainen:

Klienterna inom barnskyddet är en av de mest sårbara människogrupperna. Man strävar att lagstiftningen ska trygga deras ställning och tillgång till tjänster. Laglighetsövervakarnas uppgift är att säkerställa att förvaltningen och tjänsteproducenterna lyckas i sitt barnskyddsarbete och att lagen verkligen följs. Med andra ord ska barnen få åtnjuta det som de är berättigade till.

Den allmänna tillsynen över de kommuner som ansvarar för ordnandet av barnskyddet sköts av regionförvaltningsverken. I min inspektionsverksamhet har jag i år utrett hur kommunerna och regionalförvaltningsverken klarar av den ifrågavarande uppgiften. Inspektionerna har också sin grund i den pågående landskapsreformen och inrättandet av det nya verket Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet (Luova), som ska ersätta regionförvaltningsverken. Inspektionerna fortsätter under denna höst, men vid inspektionsbesöken har det redan nu framkommit oroväckande saker som regionförvaltningsverken och kommunernas socialarbetare har lyft fram.

Barnskyddsarbetarna: får få, för stor omsättning, för ensamt och för lite uppskattning

Det råder brist på kompetenta socialarbetare inom barnskyddet. Lönesystemet uppmuntrar inte till att stanna inom branschen när det betalas samma ersättning för mindre belastande socialarbete. Socialarbetet uppskattas inte heller alltid, och antalet arbetstagare som behövs och kompetenskraven underskattas ibland i kommunerna. Den stora personalomsättningen äventyrar också de långsiktiga processer som karaktäriserar barnskyddet.

Inte ens en behörig socialarbetares utbildning ger tillräckliga färdigheter till arbetet: socialarbetare utbildas alltför lite i grundläggande juridik inom förvaltningsverksamhet, trots att de ofta blir tvungna att fatta förvaltningsbeslut. Dessutom ökar den komplicerade lagstiftningen inom socialvården behovet av stöd och handledning. Arbetet i mindre kommuner är också ensamt och man har inte stöd av någon arbetsgemenskap eller kollegor. I synnerhet unga och oerfarna socialarbetare behöver mycket stöd i sitt arbete.

Barnskydd är inte hälso- och sjukvård

Det finns dock behov av service och man har strävat efter att tillgodose behovet av arbetare i vården utanför hemmet med företrädare för andra yrkesgrupper, såsom sjukskötare. Vid inspektionsbesöken framgick att socialvården håller på att medikaliseras. Socialarbete är dock inte hälso- och sjukvård, och sociala problem kan inte heller skötas med läkemedel. Detta utesluter inte att hälsoproblem kan vara grunden till en klientrelation med barnskyddet. Den största orsaken till omhändertagande är att antingen barnen själva eller föräldrarna har missbruksproblem. Socialarbetarna betonar dock att barnskyddet inte är vård av missbrukssjukdomar och att det för detta måste det finnas andra tjänster. Eftersom det för unga inte finns exempelvis missbrukartjänster eller psykiatrisk vård med låg tröskel som de behöver hänvisas de till barnskyddet. Barnskyddet är dock inte rätt instans att tillgodose detta behov av vård.

Egenkontroll ersätter inte tillsynen

Utbudet av barnskyddstjänster har ökat och blivit mer mångfacetterat. Då myndigheterna inte ensamma kan utöva tillsyn över att servicen är adekvat har egenkontroll som tjänstetillhandahållarna utför själva föreslagits som lösning. Kommunernas socialarbetare förhåller sig dock mycket tveksamma till detta eftersom egenkontrollen förblir formell och planerna görs upp exempelvis av stora koncerner enligt pro forma-principen utan någon egentlig kunskap om serviceenhetens förhållanden eller behov. Enligt regionförvaltningsverkens uppfattning är egenkontrollplanerna alltför ofta en administrativ nödvändighet utan djupare innebörd för verksamhetsenheterna.

Tillsynen grundar sig på statistik om tidsfrister men den är opålitlig

Tidsfristerna som fastställts för behandlingen av barnskyddsärenden och övervakningen av hur dessa tidsfrister iakttas är viktigt inom barnskyddet. Enlig barnskyddslagen ska barnets eventuella brådskande behov av barnskydd bedömas omedelbart, och en bedömning av servicebehovet inledas utan dröjsmål och senast den sjunde vardagen från att ärendet anhängiggjordes. Bedömningen ska färdigställas senast inom tre månader. Två gånger om året samlar Institutet för hälsa och välfärd in de uppgifter av kommunerna som behövs för att fullgöra tillsynen över tidsfristernas iakttagande. I många kommuner överskrids de föreskrivna behandlingstiderna och regionförvaltningsverken har varit tvungna att med hot om vite förplikta kommunerna att iaktta de lagstadgade tidsfristerna. Att få kommunerna att varaktigt och inte bara tillfälligt iaktta de lagstadgade tidsfristerna är dock en utmaning.

Den statistik som kommunerna för över behandlingstiderna kan också vara opålitlig. Detta har man märkt till exempel vid regionförvaltningsverkens egna observationer samt på basis av motstridigheter mellan statistiken från Institutet för hälsa och välfärd och kommunerna. Enligt ett av regionförvaltningsverken meddelar alla kommuner inte sina verkliga behandlingstider till Institutet för hälsa och välfärd, utan de tider som föreskrivs i lagen. Därför ger de enkäter om tidsfrister som Institutet för hälsa och välfärd har genomfört en annan bild än den bild som regionförvaltningsverken har skapat med grund i sin egen verksamhet. Regionförvaltningsverken ansåg också att de uppgifter som Institutet för hälsa och välfärd har samlat in redan är föråldrade när tillsynen verkställs. 

När det gäller behandlingstiderna fullgör regionförvaltningsverken sina tillsynsuppgifter angående barnskyddet relativt bra. Vid ett regionförvaltningsverk som inspekterades under våren hade behandlingstiderna i klagomålen som gäller barnskyddet dock redan en längre tid varit oskäligt långa varför jag började på eget initiativ utreda saken närmare. I det ifrågavarande regionförvaltningsverkets statistikuppgifter om behandlingstiderna verkade även finnas motstridigheter som det var skäl att utreda.

Kvaliteten på barnskyddet övervakas inte och det finns inga resurser för förebyggande styrning

Att tidsfristerna iakttas garanterar inte i sig goda barnskyddstjänster. En viktig garanti för kvalitet är en god och uppdaterad klientplan som utgör grunden för att servicen förverkligas. Kvaliteten på planerna eller hur relevanta de är övervakas dock nästan inte alls.

Ofta anses det också att det räcker med en bedömning av servicebehovet. Ett målinriktat och planenligt barnskyddsarbete förutsätter dock en klientplan som är uppdaterad och baserar sig på en bedömning av servicebehovet.

Målet är att tillsynen och styrningen ska vara preventiv och förebyggande. Utifrån inspektionsbesöken på regionförvaltningsverken sker tillsynen av social- och hälsovården i allmänhet och också av barnskyddet närmast reaktivt på basis av anmälningar om missförhållanden, och man förmår inte heller utföra tillräckligt med inspektionsbesök på platser där barn vårdas utanför hemmet. Orsaken till att verksamheten ligger efter anses vara regionförvaltningsverkens knappa resurser.

Utlokaliseringar leder till försämrad tillsyn

Med barnskyddsåtgärderna ingriper man ofta i de grundläggande fri- och rättigheterna vilket är orsaken till att endast myndigheter kan fatta beslut om dem trots att de beslutade åtgärderna skulle genomföras av en privat tjänsteproducent. Det allt mer mångfacetterade verksamhetsområdet och de otillräckliga myndighetsresurserna har dock medfört osunda fenomen. Tjänsterna och myndighetsverksamheten glider isär: privata tjänsteproducenter använder myndigheter som beslutsproducenter och vid utlokaliseringen av socialvårdstjänster beaktar kommunerna inte tillräckligt sina uppgifter som omfattar ansvar för tillsyn och utövande av offentlig makt samt resurserna för skötseln av dessa uppgifter. De förvaltningsbeslut som gäller barnskydd kan då fördröjas och fattas först månader efter att tillhandahållandet av en tjänst har inletts.

I kommande reformer måste tillsynen av barnskyddet tryggas

Barnskyddet är ett krävande arbete och det finns mycket att göra. I de kommuner som var föremål för inspektion hade antalet barnskyddsanmälningar stigit med tiotals procent på ett år och fallen hade också komplicerats. Då måste de strukturer som stödjer arbetet vara i skick. Vid inspektionerna framgick det att det finns stora orosmoment när det gäller att få personalen att räcka till, dess kompetens, ställning och ork samt i tillsynen av barnskyddet.

Jag fortsätter med inspektionerna av barnskyddet och tillsynen i höst, varefter det är tid att dra slutsatser och vidta eventuella fortsatta åtgärder. Utifrån de inspektioner som jag har utfört hittills och uppgifter som annars kommit till min kännedom är det dock klart att säkerställandet av de grundläggande fri- och rättigheterna hos barn i utsatt ställning nu förutsätter en övergripande och kritisk granskning samt ett beslutsamt ingripande i barnskyddets strukturella problem. Eftersom antalet barnskyddsärenden ökar och ärendena blir allt svårare måste de resursproblem som barnskyddet kontinuerligt brottas med få en lösning. Saken har varit på kommunernas ansvar men i och med social- och hälsovårdsreformen skulle situationen ändras.

Ur den högsta laglighetsövervakarens synvinkel måste i synnerhet barnskyddets övervakningssystem vara mer trovärdiga och effektiva. Egenkontroll är dock inte lösningen. Även vid barnskyddets utlokaliseringar finns det moment som man måste ingripa i. De strukturella problemen och problemen angående resurseringen inom tillsynen måste lösas då landskapsreformen genomförs och det nya verket Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet (Luova) inrättas. På basis av den information jag fått i samband med inspektionerna är det uppenbart att man ännu inte har fördjupat sig i detta tillräckligt. Reformen innebär dock möjligheter att effektivera tillsynen över dem som ansvarar för barnskyddet och säkerställa de grundläggande fri- och rättigheterna hos de barn som är utsatta.