Virheellisyydet eri ministeriöissä valmistelluissa ruotsinkielisissä lakiehdotuksissa

Oikeuskanslerin tietoon oli tullut, että eduskunnalle toimitettavissa hallituksen esitysten lakiehdotuksissa, niiden perusteluissa ja joissakin tapauksissa myös voimaan tulleissa laeissa on eroavaisuuksia suomen- ja ruotsinkielisten lakitekstien välillä. 

Tämän johdosta oikeuskansleri päätti tutkia asiaa omana aloitteena tarkemmin ja tässä tarkoituksessa tarkasteli esimerkinomaisesti joitakin eri ministeriöistä valtioneuvostolle esiteltyjä hallituksen esityksiä siten, että hän vertasi niihin sisältyviä suomen- ja ruotsinkielisiä lakiehdotuksia. Oikeuskansleri havaitsi niissä eroavaisuuksia. Hän pyysi STM:ltä, OKM:ltä, LVM:ltä, SM:ltä, VM:ltä ja TEM:ltä selvitystä ja lausuntoa kunkin ministeriön valmisteluvastuulla olleen lakiehdotuksen tai –ehdotusten ruotsinkielisissä kieliversioissa havaituista virheistä ja puutteista. Lisäksi oikeuskansleri varasi eduskunnalle, laintarkastuksesta vastaavalle oikeusministeriölle ja valtioneuvoston kanslialle tilaisuuden lausua saaduista selvityksistä ja lausunnoista.

Oikeuskansleri totesi, että lainvalmistelu lukeutuu ministeriöiden keskeisiin tehtäviin. Lainvalmisteluun kuuluu muun ohella se, että hallituksen esitykset laaditaan ja toimitetaan eduskunnalle sekä suomen että ruotsin kielellä. Kieliversioiden tulee olla muun ohella toisiaan vastaavia. Valmistelevan ministeriön ja viime kädessä asian esittelijän vastuulla on se, että molemmat kieliversiot tulevat valmistelluksi asianmukaisesti, vaikka hallituksen esityksen antamisesta päättääkin valtioneuvoston yleisistunto.

Käytettävissä olevasta aineistosta ilmenee, että vastaavuuden saavuttamisessa on ollut ainakin ajoittain merkittäviä ongelmia. Selvityksissään ja lausunnoissaan kunkin lakiehdotuksen valmistelusta vastannut ministeriö myöntää havaitut eroavaisuudet ja puutteet ruotsinkielisissä lakiehdotuksissa, joskin VNK:n lausunnon mukaan työ- ja elinkeinoministeriön lakiehdotuksen kohdalla kysymys on ei ole niinkään käännösvirheestä, vaan ennemminkin tarkkuustasosta, jossa muotoilun kuitenkin voidaan katsoa vastaavan lakikielessä hyväksyttävää ilmaisutapaa.

Keskeiset ongelmat näyttävät olevan yleisesti liiallinen kiire, varsinkin viime vaiheessa juuri ennen hallituksen esityksen esittelyä tapahtuvat muutokset esimerkiksi tuolloin tapahtuvan poliittisen ohjauksen johdosta, käännöspalvelujen rajallisuus, laintarkastusresurssien rajallisuus erityisesti kiiretilanteissa, hallituskauden loppupuolelle painottuva hallitusten esitysten ruuhka, ruotsia riittävästi taitavien esittelijöiden puute ja ylipäänsä riittävien lainvalmisteluresurssien puute. EU-lainsäädännön täytäntöönpanoon liittyy vielä erityispiirteitä, kuten direktiivien täytäntöönpanon määräajat sekä termistöön liittyvät haasteet, mikä ilmenee VM:n ja SM:n selvityksistä ja lausunnoista. Kysymys näyttää olevan monin osin rakenteellisista ongelmista, joihin yksittäisen esittelijän lienee mahdotonta vaikuttaa. Tällaisia ovat esimerkiksi käännöspalvelujen saatavuus ja laatu sekä laintarkastuksen resurssit.

Tarkastelun kohteena olleissa lakiehdotuksissa olleet puutteet olivat eritasoisia. Esimerkiksi STM:n valmisteluvastuulla olevissa ruotsinkielisissä laeissa oli yksittäisiä virheitä, joilla on kuitenkin suuri merkitys niille henkilöille, joita kyseinen lainsäädäntö voi koskea. LVM:n valmisteluvastuulla ollut laki liikenteen palveluista annetun lain muuttamisesta taas vaikutti sisältävän useissa säännöksissä varsin merkittäviä puutteita ja virheitä, kuten esimerkiksi se, että suomenkielinen pykälä sisälsi eri määrän momentteja kuin ruotsinkielinen, ja kokonaisia sivulauseita tai lauseenvastikkeita puuttui pykälistä.

Ongelman laajuutta ja yleisyyttä on vaikea arvioida. Ainakaan kyse ei näyttäisi olevan minkään tietyn ministeriön valmisteluun liittyvistä puutteista. On syytä pitää mielessä, että nyt tehty tarkastelu koski pelkästään lakiehdotuksia, eikä vertailua ole tehty esimerkiksi asetusten kieliversioista tai hallitusten esitysten muiden osioiden suhteen. Oma kysymyksensä on sekin, millainen on kieliversioiden vastaavuus siinä vaiheessa, kun hallituksen esitysten luonnokset lähetetään lausuntokierrokselle. Oikeuskanslerin mielestä käytettävissä oleva aineisto antaa kuitenkin perusteltua aihetta epäillä, ettei tilanne ole ainakaan sen parempi näiltä osin, kun kerran kaikkein keskeisimmässäkin säädösvalmistelussa eli lakiehdotusten valmistelussa on nyt esillä olevan kaltaisia puutteita.

Käytettävissä olevan aineiston perusteella syntyy vaikutelma siitä, että ministeriöissä paine noudattaa aikatauluja eri syistä ajaa ohi siitä, että hallituksen esityksen valmistelu tehtäisiin huolellisesti loppuun siten, että myös ruotsinkielinen hallituksen esitys olisi asianmukainen ja vastaisi suomenkielistä edes lakiehdotuksen tekstin osalta. Tämä ei ole hyväksyttävää. 

Oikeusministeriö on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota niihin oikeusturvaongelmiin, joita toisistaan eroavista kieliversioista voi syntyä. Virheet ruotsinkielisissä säädösteksteissä vaikuttavat erityisesti ruotsinkielisiin henkilöihin ja henkilöihin, joiden asioita käsitellään viranomaisissa ruotsin kielellä, minkä vuoksi kyse on myös yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisesta tilanteesta. Tilanne on samoin erityisen ongelmallinen ruotsinkielisen Ahvenanmaan maakunnan kannalta. Oikeuskansleri yhtyi tähän arvioon.

Virheelliset käännökset ja laintarkastuksen jääminen tekemättä johtavat myös siihen, että suhteettoman suuri osa eduskunnan ruotsinkielisen tarkastajan työajasta kuluu ruotsinkielisten lakien virheiden korjaamiseen, kuten edellä eduskunnan kanslian lausuntoa koskevassa jaksossa on kuvattu. Muutoinkin valtioneuvostolle kuuluu vastuu siitä, että eduskunnalle annetut hallituksen esitykset ovat myös kieliversioiden keskinäisen vastaavuuden osalta asianmukaisia.

Vaikka oikeuskansleri piti hyvänä niitä toimia, joita erityisesti VNK:n lausunnossa on kuvattu ja joita on tehty käännöspalvelujen parantamiseksi, hän yhtyi LVM:n lausunnossa esitettyyn näkemykseen siitä, että tilanne vaatii valtioneuvostotason toimia.

Valtioneuvoston ohjesäännön 30 §:n mukaan laki- ja asetusehdotukset on toimitettava oikeusministeriöön tarkastettaviksi, jollei asian kiireellisyydestä välttämättä muuta johdu. Tarkastettavaksi ei kuitenkaan tarvitse toimittaa asetusehdotusta, jos asia on yleiseltä merkitykseltään vähäinen.

Oikeuskansleri piti erityisen huolestuttavana sitä, että yksityisten ihmisten arkeen vaikuttavia keskeisiä lakiehdotuksia, kuten esimerkiksi varhaiskasvatuslaki, annetaan eduskunnan käsiteltäviksi ilman laintarkastusta – joko kokonaisuudessaan tai siten, että ruotsinkielistä versiota ei ole tarkastettu. Laintarkastus on – tai sen tulisi olla - eräänlainen viimeinen varmistus lakiehdotusten asianmukaisuuden, muun ohella kieliversioiden vastaavuuden, varmistamisessa. Nykyisellään edellä mainitun valtioneuvoston ohjesäännön säännös mahdollistaa kuitenkin kiireellisyydestä johtuvan poikkeuksen velvollisuuteen toimittaa säädösehdotus laintarkastukseen. Useat ministeriöt ovat todenneet, että laintarkastus olisi todennäköisesti estänyt tai vähentänyt virheitä ja puutteita ruotsinkielisissä lakiehdotuksissa. 

Oikeusministeriö sisällytti lausuntoonsa tilastot laintarkastuksen saaduista toimeksiannoista. Vuonna 2018 saatuja toimeksiantoja oli 422, joista jäi tarkastamatta 33 molemmilla kielillä ja 33 vain ruotsin kielellä. Vuonna 2019 toimeksiantoja oli 342, tarkastamatta molemmilla kielillä jäi 15 ja vain ruotsin kielellä 7. Vuonna 2020 vastaavat luvut olivat 533, 20 ja 27 ja vuonna 2021 541, 1 ja 68. Oikeuskanslerin mielestä oli perusteltua arvioida, että mikäli tarkastamatta jääneiden säädösehdotusten määrää saadaan vähennettyä, myös nyt esillä olevan kaltaiset ongelmat vähenevät ainakin siltä osin kuin kysymys on lakiehdotuksista ja asetusehdotuksista.

Olisikin syytä pohtia, voitaisiinko valtioneuvoston ohjesäännön 30 §:n kiireellisyyspoikkeusta tiukentaa ainakin siten, että poliittisesta ohjauksesta aiheutuva kiireellisyys rajattaisiin tämän poikkeuksen ulkopuolelle. Myös muutoin on syytä selvittää, miten käännöspalvelujen saatavuus, laintarkastuksen resurssit sekä ministeriöiden henkilöstön ruotsin kielen taito saataisiin riittävälle tasolle.

On selvää, kuten STM:n selvityksessä ja lausunnoissa on todettu, että täydellistä virheettömyyttä lienee mahdotonta saavuttaa. Yhtä selvää mielestäni on, että oikeuskanslerinvirastossa tehdyssä kieliversioiden vertailussa löydetyt virheet ja puutteet olisivat suurimmalta osaltaan estettävissä tai havaittavissa ja korjattavissa huolellisella käännöstyöllä, esittelijän tarkastustyöllä sekä viimeisessä vaiheessa laintarkastuksessa. Myös ministeriöiden toiminnalla on suuri merkitys. Lainvalmistelun tulee olla esimerkiksi sillä tavoin suunnitelmallista, ettei käännettäväksi (saati laintarkastukseen) toimiteta lukuisia eri versioita.

Oikeuskansleri kiinnitti valtioneuvoston ja sen ministeriöiden vakavaa huomiota erityisesti perustuslain 51 §:stä johtuvaan velvollisuuteen huolehtia siitä, että eduskunnalle annettavat suomen- ja ruotsinkieliset lakiehdotukset vastaavat toisiaan ja että edellytykset tähän on turvattu ministeriöiden lainvalmistelussa.

Tässä tarkoituksessa oikeuskansleri lähetti ministeriöiden kansliapäälliköille päätöksensä.

Hän kiinnitti huomiota myös siihen, että sekä valtioneuvoston käännöspalvelujen että oikeusministeriön laintarkastuksen resurssit on turvattava nykyistä paremmin.

Tässä tarkoituksessa hän lähetti päätöksensä valtioneuvoston kanslian valtiosihteerille sekä oikeusministeriön kansliapäällikölle. 

Valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 7 §:ssä säädetyn aloiteoikeuden nojalla oikeuskansleri ehdotti asiasta vastaavalle valtioneuvoston kanslialle, että valtioneuvoston ohjesäännön 30 § kehitetään siten, että se ei enää jatkossa mahdollista ainakaan nykyisessä laajuudessa kiireellisyyden perusteella sitä, että laintarkastusta ei tehdä. Tässä tarkoituksessa hän lähetti päätöksensä valtioneuvoston kanslian valtiosihteerille.

Oikeuskansleri pyysi edellä mainittuja ilmoittamaan 30.11.2023 mennessä, mihin toimenpiteisiin on tämän päätökseni johdosta ryhdytty.

Oikeuskansleri lähetti ratkaisunsa tiedoksi myös eduskunnan kanslialle sekä Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle.