Väylähankkeiden määrärahat ja valtuudet

Asian vireilletulo

Valtiontalouden tarkastusvirasto mainitsi varainhoitovuotta 2009 koskevassa kertomuksessaan määrärahan ylittymisen neljällä momentilla. Eduskunnan tarkastusvaliokunta totesi kertomuksesta antamassaan mietinnössä, että vaikka määrärahan ylittämistapauksia on ilmennyt tarkastusviraston suorittamissa tilintarkastuksissa harvoin, valiokunta piti tilannetta huolestuttavana ja virheitä vakavina. Eduskunta edellytti, että hallitus ryhtyy toimenpiteisiin, jotta talousarviota ja sitä koskevia säädöksiä noudatetaan nykyistä tarkemmin.

Oikeuskansleri päätti 11.1.2011 ottaa edellä tarkoitetut neljä vuoden 2009 talousarvion määrärahan ylittämistä omasta aloitteestaan käsiteltäviksi. Yksi määrärahan ylittämisistä koski liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalaa, tarkemmin väylähankkeita.

Oikeuskansleri antoi 1.8.2011 päätöksensä kolmeen edellä tarkoitetuista omasta aloitteesta käsiteltäviksi ottamistaan neljästä asiasta, mutta jatkoi liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalaa koskevan asian käsittelemistä, koska Valtiontalouden tarkastusvirasto oli tehnyt myös varainhoitovuotta 2010 koskevassa kertomuksessaan väylähankkeiden määrärahoja ja valtuuksia koskevia huomioita.

Valtiontalouden tarkastusvirasto teki myös varainhoitovuosia 2011 ja 2012 koskevissa kertomuksissaan väylähankkeiden määrärahoja ja valtuuksia koskevia huomioita.

Sittemmin nousi esiin myös kysymys valtioneuvoston liikennepoliittisen selonteon 2012 ja valtiontalouden kehysten vuosille 2013–2016 valmistelusta liikennehankkeiden osalta. Liikenne- ja viestintäministeriön 20.11.2012 julkaiseman tiedotteen mukaan oli käynyt ilmi, että päätökset valtioneuvoston liikennepoliittisen selonteon hankkeista tehtiin puutteellisten tietojen pohjalta.

Talousarvion noudattaminen

Väylähankkeiden rahoitus määrärahoineen ja valtuuksineen näyttää muodostavan sekä ulkopuoliselle tarkastelijalle että alan toimijoille itselleen varsin vaikeasti hahmottuvan kokonaisuuden. Oikeuskanslerin pyytämissä selvityksissä oli tuotu esiin hankekohtaisten valtuuksien mitoitukseen, voimassaoloaikaan, uusimismenettelyyn ja seurantaan liittyviä ongelmia. Selvityksistä kävi myös ilmi erilaisia näkemyksiä siitä, millä keinoilla ja kenen toimesta nuo ongelmat olisivat ratkaistavissa. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksen mukaan liikennehallinto oli ehdottanut eri yhteyksissä valtiovarainhallinnolle väylähankkeiden budjetoinnin kehittämistä. Oli muun muassa ehdotettu, että hankkeelle myönnetty sopimusvaltuus olisi voimassa koko rakentamisen ajan ilman uudistamistoimenpiteitä. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksen mukaan valtiovarainhallinto oli pitänyt liikennehallinnon ehdotuksia perustuslain vastaisina sekä valtuuksien uusimismenettelystä aiheutuvaa hallinnollista haittaa suhteellisen vähäisenä ja liikennehallinnon omin toimenpitein korjattavissa olevana.

Myönnetyn määrärahan tai valtuuden puitteissa pysyminen menopäätöksiä tehtäessä ja sen valvonta ovat virkavelvollisuuksia. Virkavelvollisuuksien rikkominen voi johtaa virkamiesoikeudelliseen ja jopa virkarikosoikeudelliseen vastuuseen. Määrärahan tai valtuuden ylittämisen moitittavuus voi olla vähäisempää lähinnä tilanteissa, joissa lakisääteiseen tai muutoin välttämättömään menoon ei ole kyetty varautumaan huolellisesta ennakoinnista huolimatta ja joissa kyseinen meno on niin kiireellinen, että talousarvion muutosta ei ehditä hyväksyttää ennen menopäätöksen tekemistä.

Oikeuskansleri kiinnitti Liikenneviraston ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta toimialallaan vastaavan liikenne- ja viestintäministeriön vakavaa huomiota talousarvion tarkkaan noudattamiseen. Oikeuskansleri piti erityisen huolestuttavana väylähankkeiden määrärahoihin ja valtuuksiin liittyvien talousarvion ja sitä koskevien keskeisten säännösten vastaisten menettelyjen toistuvuutta. Ottaen huomioon väylähankkeiden budjetoinnin haasteellisuuden ja sen, että Liikennevirastossa on ryhdytty kehittämistoimiin ja että eduskunnan tarkastusvaliokunta on ilmoittanut seuraavansa tilanteen kehittymistä, asia ei antanut tältä osin kuitenkaan aihetta oikeuskanslerin muihin toimenpiteisiin.

Valtuuksien budjetointi

Samoin kuin valtion talousarvioon otetun määrärahan laji (kiinteä määräraha, arviomääräraha tai siirtomääräraha), arviomäärärahan sallitut ylittämisperusteet ja siirtomäärärahan sallittu siirtämisaika sekä määrärahojen ja niiden osien erittelytarkkuus myös valtuusmenettelyn käyttömahdollisuus ja sen rajat vaikuttavat eduskunnan budjettivallan tosiasialliseen sisältöön.

Jos ja kun väylänrakennushankkeiden yhteydessä on tarpeen sitoutua menoihin, joita varten tarvittavat määrärahat otetaan seuraavien varainhoitovuosien talousarvioihin, sitoutumisen on tapahduttava valtuusmenettelyä käyttäen. Yleissäännöksen mukainen valtuusmenettely on budjetin vuotuisuusperiaatteeseen sidottu. Jos väylänrakennushankkeisiin haluttaisiin samantapainen laajuus- ja kustannusarvioihin perustuva ja siirtomäärärahan käyttöaikaan ulottuva menettely kuin talonrakennushankkeissa, tämä olisi ilmeisesti toteutettava perustuslain muuttamisella tai perustuslainsäätämisjärjestyksessä tehtävällä rajatulla poikkeuksella perustuslakiin. Väylänrakennushankkeisiin saattaa sinällään liittyä samankaltaisia piirteitä, joilla talonrakennushankkeita koskevaa erityissäännöstä aikanaan perusteltiin. Väylänrakennushankkeiden huomattavan suuren euromäärän johdosta näiden hankkeiden budjetointimenettelyllä on tosin talonrakennushankkeiden budjetointimenettelyä suurempi merkitys eduskunnan budjettivallankäytön näkökulmasta.

Kysymys eduskunnan budjettivallasta seuraavista vaatimuksista valtion talousarvion määrällisen ja ajallisen sitovuuden suhteen tulee arvioitavaksi viime kädessä eduskunnan itsensä toimesta mahdollisten lainsäädännön muutosehdotusten käsittelyn yhteydessä.

Valtioneuvoston liikennepoliittisen selonteon ja valtiontalouden kehysten valmistelu

Oikeuskanslerin pyytämistä selvityksistä kävi ilmi, että valtioneuvoston liikennepoliittiseen selonteon muusta valmistelusta poiketen väylähankeluettelo valmisteltiin yksinomaan Liikennevirastossa viraston pääjohtajan ohjauksessa ja vietiin sieltä suoraan liikenne- ja viestintäpoliittiseen ministerityöryhmään käsittelemättä sitä liikenne- ja viestintäministeriön virkamiesvalmistelussa. Liikenne- ja viestintäministeriön selvityksen mukaan seurauksena liikennepoliittisen selonteon hankelistan tällaisesta ministeriön näkemyksen mukaan epäasianmukaisesta valmistelusta oli ollut, että hallitus oli tehnyt vaalikauden liikennettä koskevat politiikkapäätöksensä keväällä 2012 epäselvien tietojen perusteella. Vastoin käsitystään hallituksella ei ole mahdollisuutta kaikin osin toteuttaa keväällä 2012 eduskunnalle liikennepoliittisessa selonteossa esittämiään liikenneväylien kehittämishankkeita kehysten puitteissa. Erityisesti vaalikaudella 2012–2015 aloitettaviksi tarkoitettujen liikennehankkeiden osalta ei voidakaan edetä hallituksen linjausten mukaisesti. Käytännössä tilanne johtaa siihen, että kaikkien selonteon hankkeiden aloittamista varten tulisi kehyskaudella myöntää kehyspäätöstä enemmän varoja (vähintään 50 miljoonaa euroa ja tehokkaimmassa toteutusmallissa 150 miljoonaa euroa), hankkeet tulee jaksottaa uudelleen tai kaikkia hankkeita ei voida toteuttaa selonteossa linjatulla tavalla. Tämä vaikutti liikenne- ja viestintäministeriön selvityksen mukaan myös seuraavalla hallituskaudella toteutettaviin hankkeisiin.

Väylähankkeiden kaltaisten pitkäaikaisten rakennushankkeiden osoittautuminen alibudjetoiduiksi on ongelmallista sekä poliittisluontoisten valtiontalouden kehysten että erityisesti oikeudellisesti sitovien valtion talousarvioiden osalta. Jo käynnistettyjen hankkeiden keskeyttäminen ei ole yleensä tarkoituksenmukaista, vaikka ne osoittautuivatkin alibudjetoiduiksi. Näin ollen alibudjetoinnista voi aiheutua tosiasiallisia rajoituksia valtioneuvoston talousarvioesitystä ja eduskunnan talousarviota koskevalle päätöksenteolle.

Valtioneuvoston päätöksenteossa tarvittavien perustietojen tuottamisesta vastaavan asiantuntijaviraston ohella myös valtioneuvoston päätösten valmistelusta vastaavan ministeriön virkamiehillä tulee olla riittävät mahdollisuudet arvioida päätöksenteossa käytettävien perustietojen oikeellisuutta. Tämä olisi otettava huomioon myös ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen välistä ja ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen sisäistä tehtävien- ja toimivallanjakoa koskevia järjestelyjä sekä ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen johtamisjärjestelmiä kehitettäessä.

Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan hänen esittämänsä näkökohdat ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen välisestä ja ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen sisäisestä tehtävien- ja toimivallanjaoista sekä ministeriöiden ja asiantuntijavirastojen johtamisjärjestelmistä tulisi ottaa huomioon myös vireillä olevan keskushallinnon uudistushankkeen ja siihen sisältyvän keskushallinnon virastorakennehankkeen yhteydessä.