Valtiovarainministerin menettely pandemiakriisin tukivälinettä koskevassa päätöksenteossa

Oikeuskansleri on antanut ratkaisunsa kolmeen kanteluun, joissa arvosteltiin Katri Kulmunin menettelyä valtiovarainministerinä euroryhmän kokouksissa keväällä 2020. Kanteluissa arvosteltiin valtiovarainministeriä siitä, että hän olisi sivuuttanut perustuslakivaliokunnan kannanotot euroryhmän kokouksissa huhtikuussa 2020. Kantelut koskivat Euroopan vakausmekanismin (EVM) ennakollisen rahoitustuen ehtojen mukauttamista väliaikaisen pandemiakriisin tukivälineen (PCS-tukiväline) luomiseksi. Perustuslakivaliokunta on kesällä 2020 katsonut, että toisin kuin perustuslakivaliokunta oli kannanotoissaan edellyttänyt, ohjelman kohdalla on sovittu, ettei siihen sovelleta EVM-sopimuksen mukaista yleistä talouspoliittista ehdollisuutta.

Eurooppa-neuvosto edellytti keväällä 2020 euroryhmältä kahden viikon kuluessa konkreettisia ehdotuksia, joissa otettiin huomioon COVID-19-pandemian euromaihin aiheuttama häiriötila. Euroryhmä saavutti 7.-9.4.2020 pitämässään kokouksessa yhteisymmärryksen EVM:n ennakollisen tukivälineen mukauttamisesta ja päätti tukivälineen yksityiskohdista 8.5.2020. Tukivälineen käytön aikaiseksi ehdollisuudeksi sovittiin rahoitustuen kohdentaminen pandemiakriisistä aiheutuviin terveydenhoitomenoihin. Tukivälineestä tukea hakevan maan täytyy myös täyttää EVM-sopimuksen ja ennakollisen rahoitustuen edellyttämät ennakkoehdot. Euroryhmän päätös koski jo olemassa olevan rahoitustukivälineen mukauttamista pandemiatilanteen tarpeisiin, ei tuen myöntämistä.

Eduskunnan suuri valiokunta toimii perustuslain mukaan Euroopan unionissa päätettävissä asioissa eduskunnan puolesta päätöksiä tekevänä elimenä. Suuren valiokunnan päätökset perustuvat erikoisvaliokunnissa tapahtuneeseen valmisteluun. Perustuslakivaliokunnan tehtävänä puolestaan on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.  Suuren valiokunnan lausuntoa on perustuslain esitöiden mukaan pidettävä ohjeellisena lähtökohtana Suomen edustajien kannanotoille EU:n päätöksenteossa. Valiokunnan kannanottojen sivuuttaminen voisi tulla mitattavaksi parlamentaariselle järjestelmälle ominaisin keinoin.

Oikeuskanslerin mukaan valtiovarainministerin menettelyn ja virkavastuun jälkikäteisen laillisuusvalvonnallisen arvioinnin kannalta on olennaista, onko valtiovarainministeri menetellyt asiassa huolellisesti ja onko hän turvannut menettelyllään eduskunnalle riittävän tiedonsaannin ja vaikutusmahdollisuudet. Keskeistä on siis se, onko eduskunnalle annettu tosiasiallinen mahdollisuus lausua kantansa ja vaikuttaa Suomen neuvottelukantojen muovaamiseen.

Eduskunnan kanslian oikeuskanslerille antamassa lausunnossa ei ole tuotu esille ongelmia eduskunnan tiedonsaannin oikea-aikaisuuden tai tietojen riittävyyden näkökulmasta. Valtioneuvoston ja eduskunnan EU-asioita koskevan yhteistoiminnan kannalta on kuitenkin oikeuskanslerin mukaan ongelmallista, että EU-tasolla tapahtuneen päätöksenteon jälkeen on syntynyt tilanne, jossa eduskunnan perustuslakivaliokunta arvioi jälkikäteen valtiovarainministerin sitoutuneen Suomen edustajana sellaiseen päätökseen, joka ei perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan ole ollut sen kannanottojen mukainen. Perustuslakivaliokunnalla on erityistehtävä perustuslain ensisijaisena tulkitsijana ja oikeuskanslerin mukaan valtioneuvostolla on velvollisuus perehtyä perustuslakivaliokunnan valtiosääntöoikeudellisiin kannanottoihin ja ottaa ne asianmukaisesti huomioon.

Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan asian käsittelylle olisi ollut eduksi, että valtiovarainministeriö olisi toimittanut PCS-tukivälineen ehdollisuudesta 9.5.2020 suurelle valiokunnalle toimittamansa kirjallisen lisäselvityksen samanaikaisesti myös perustuslakivaliokunnalle. Perustuslakivaliokunta sai lisäselvityksen 5.6.2020 pyydettyään sitä erikseen. EU:n neuvoston oikeuspalvelu oli antanut 4.4.2020 EVM-sopimuksen tulkinnan ja tukivälineen ehdollisuuden kannalta olennaisen lausunnon, jonka ministeriö toimitti perustuslakivaliokunnalle vasta 13.5.2020. Valtiovarainministeriön olisi ollut oikeuskanslerin mukaan oikeudellisesti perusteltua toimittaa kyseinen lausunto perustuslakivaliokunnalle hyvissä ajoin, etenkin kun perustuslakivaliokunnan kannanottojen mukaan välineen ehdollisuuteen liittyi suurta EU-oikeudellista epävarmuutta ja ehdotukseen saattoi liittyä myös perustuslaillisia ongelmia. Oikeuskansleri saattoi tämän näkemyksensä valtiovarainministeriön tietoon.

Saadun selvityksen mukaan valtiovarainministeriössä tutustuttiin perustuslakivaliokunnan kannanottoon ennen euroryhmän 8.5.2020 pidettyä kokousta ja arvioitiin, että PCS-tukivälineen ehdollisuus täytti perustuslakivaliokunnan kannanoton vaatimukset ottaen huomioon EVM-sopimuksen määräys ehdollisuudesta ja neuvoston oikeuspalvelun lausunto, jossa rahoitustuen ehdollisuuden katsottiin olevan EU:n perussopimusten mukaista siten kuin EU-tuomioistuin oli tulkinnut asiassa C-370/12, Pringle. Valtioneuvoston kanslian oikeuskanslerille antaman lausunnon mukaan EU-tuomioistuin ei ole oikeuskäytännössään määritellyt ehdoille tiettyä sisältöä, tasoa tai tiukkuutta. Perustuslakivaliokunta oli kannanotossaan EVM-sopimuksen määräyksiin ja Pringle-tuomioon viitaten edellyttänyt, että rahoitustuen ehdollisuus toteutuu asianmukaisesti EVM-sopimuksen ja sitä koskevaan oikeuskäytännön mukaisesti.  Se, minkä vuoksi kysymys euroryhmässä päätetyn ehdollisuuden riittävyydestä on kuitenkin jälkikäteen antanut aihetta kanteluissa tarkoitettuun perustuslakivaliokunnan kannanottoon, on jäänyt oikeuskanslerille toimitettujen selvitysten ja lausuntojen valossa avoimeksi. Asiaan ei ole oikeuskanslerin käsityksen mukaan saatavissa selvyyttä laillisuusvalvonnan keinoin. Saamiensa selvitysten perusteella oikeuskansleri toteaa, että valtiovarainministeri on Suomen edustajana voinut toimia euroryhmän kokouksissa siinä perustellussa käsityksessä, että Suomen sitoutuminen euroryhmän päätökseen on tapahtunut eduskunnan kannan mukaisesti.