Valtioneuvoston oikeuskanslerin kommentti hallituksen esityksestä työriitojen sovittelua koskevan lainsäädännön muuttamiseksi

Valtioneuvoston oikeuskansleri on perustuslain 108 §:n 1 momenttiin ja 111 §:n 2 momenttiin perustuvassa valtioneuvoston yleisistunnon laillisuusvalvonnassa tarkastanut ennakkoon hallituksen esityksen eduskunnalle laiksi työriitojen sovittelusta ja eräiden työtaistelutoimenpiteiden edellytyksistä annetun lain muuttamisesta.
 
Oikeuskanslerin mukaan hallituksen esitys avaa Suomessa uudenlaisen lainsäädäntökäytännön, jota ei ole aikaisemmin myöskään perustuslakivaliokunnassa valtiosääntöisesti arvioitu. Taloudellisesti ja sosiaalisesti kestävä palkanmuodostus ja työmarkkinoiden toimivuus sekä kansantalouden kokonaisetu ja kilpailukyky sekä julkisen talouden kestävyys ovat valtiosäännön näkökulmasta hyväksyttäviä ja painaviakin päämääriä. Ehdotus ja sen edustama sääntelymalli ovat kuitenkin jännitteisessä suhteessa perustuslain 13 §:n 2 momentissa turvatun ammatillisen yhdistymisvapauden kanssa, ILO:n sääntelyn, EU:n perusoikeuskirjan 28 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan kanssa. Esityksellä puututtaisiin ainakin epäsuorasti sovittelijan riippumattomuuteen ja tasapuolisuuteen ja sitä kautta välillisesti vaikutettaisiin myös osapuolten sopimusvapauteen.
 
Hallituksen esitystä on valmistelun aikaisemmassa vaiheessa kutsuttu vientimalliksi ja esityksen perusteluissa viitataan useaan otteeseen vientialoihin. Ehdotettujen pykälien muotoilu on selvästi neutraalimpi. Oikeuskansleri pitää yleisesti epätyydyttävänä sääntelytekniikkaa, jossa lainsäädännön tarkoitus kirjoitetaan pykälien sijaan perusteluihin. Hallituksen esityksen tarkoituksena ei sen säännökset ja perustelut huomioiden voidakaan pitää yksittäisestä konkreettisesta palkkamallista säätämistä vaan yleisemmin sitä, että sovittelijan tulee sovittelussa menetellä kansantalouden kokonaisedun turvaamiseksi menetellä siten, että palkanmuodostus toimii mahdollisimman hyvin eikä työmarkkinoiden toimivuus vaarannu. 
 
Hallituksen esityksessä todetaan, että ehdotettu lainsäädäntö vastaa nykytilaa, erityisesti sovittelutoiminnan käytäntöjä. Jos nykytila on jo sellainen, mistä on tarkoitus säätää, voidaan kysyä, mihin lainsäädäntöä tarvitaan. Esityksen perusteella jää vielä osin epäselväksi, onko – ja kuinka laajasti – hallituksen esityksellä kuitenkin tarkoitus tuoda sovittelutoimintaan sisällöllisesti uusia elementtejä ja missä määrin kyse on sovittelijan harkintavallan rajaamisesta aikaisemmin pääsääntöisesti noudatettuun käytäntöön ja erityisesti työmarkkinoiden yleisen linjan seuraamiseen.

Hallituksen esitykseen sisältyy perustavanlaatuinen kysymys uuden lainsäädäntömallin ja työmarkkinaosapuolten sopimusvapauden kannalta herkän kysymyksen viemisestä eduskuntaan. Lainsäädännöllä voi olla systeemisiä vaikutuksia tulevaisuudessa sekä sovittelutoimintaan että työmarkkinoiden toimivuuteen, mikäli eri eduskunnat vuorollaan säätävät erilaisia vaatimuksia sovittelutoiminnalle. Sovittelun puolueettomuuden ja työmarkkinaosapuolten kollektiivisen sopimusautonomian suojaamiseksi sekä työmarkkinoiden toimivuuden ja luottamuksen kannalta on perusteltua suhtautua nyt ja tulevaisuudessakin pidättyvästi sovittelun sisältöä koskevaan sääntelyyn.

Esityksen aikaisemmassa valmisteluvaiheessa luonnos hallituksen esitykseksi on ollut oikeuskanslerin ennakkotarkastuksessa. Ennakkotarkastuksessa oikeuskansleri on hyväksynyt liitteenä olevan ennakkotarkastusmuistion, joka on valmisteltu oikeuskanslerinvirastossa. Tätä ennen oikeuskansleri antoi esitysluonnoksen lausuntokierroksen yhteydessä esityksestä lausuntonsa (OKV/1486/21/2024).

Oikeuskanslerin ennakollisessa säädösvalvonnassa tarkastetaan, että hallituksen esitys täyttää muotonsa ja sisältönsä puolesta eduskunnalle antamisen edellytykset ja siinä kiinnitetään erityistä huomiota perus- ja ihmisoikeuksien sekä yleensä kaikkien oikeuksien ja eri henkilö- ja intressitahojen oikeuksien ja etujen tasapainoiseen toteutumiseen sekä hyvän lainvalmistelutavan toteutumiseen. Ennakkotarkastuksen sisältöä ja näkökulmia sekä menettelytapoja käsitellään valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuorossa Toimenpidekynnys lainvalmistelun laillisuusvalvonnassa (Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus K 19/2022 vp, s. 12-21).

Valtioneuvoston yleisistunnossa 3.10.2024 oikeuskansleri on esittänyt vielä valtioneuvoston esittelijälle kysymyksen ja saanut siihen esittelijältä hyväksyttävän ja perustellun vastauksen. Vastauksessa on tuotu esille seikkoja, joiden perusteella esitys ei esittelijän mukaan heikennä oikeudellisesti ongelmallisella tavalla tasapuolisuutta. Vastauksen saatuaan oikeuskansleri on käyttänyt valtioneuvoston yleisistunnossa puheenvuoron. Hallituksen esityksen antamiselle ei ollut oikeudellisia esteitä. Edellä esitetyistä syistä on tärkeää, että perustuslakivaliokunta arvioi vielä huolellisesti esityksen.