Puolustusvoimauudistus

Oikeuskanslerinvirastoon saapui useita puolustusvoimauudistukseen liittyviä kanteluita, joissa esitettiin puolustusministerin esteellisyyttä, puolustusministerin harjoittamaa uhkailua, päätöksentekotoimivaltaa, kuulemismenettelyjä, päätösten perusteita ja puolustusvoimauudistuksen poliittista ohjausta, puolustusvoimauudistuksen vaikutusten arviointia sekä yhdenvertaisuutta ja kielellisiä oikeuksia koskevia väitteitä.

Oikeuskansleri arvioi ratkaisussaan puolustusvoimauudistukseen valmisteluun ja uudistusta koskevaan päätöksentekoon liittyviä oikeudellisia näkökohtia. Tarkoituksenmukaisuuskysymysten, esimerkiksi puolustusvoimauudistuksen puolustuskyvyllisten, taloudellisten taikka alueellisten, kielellisten tai muiden yhteiskunnallisten vaikutusten, arviointi ei kuulunut sinällään oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan. Näiltä osin oikeuskanslerin arvioitaviksi voivat tulla lähinnä tarkoituksenmukaisuusharkinnan oikeudelliset äärirajat sekä menettelylliset kysymykset.

Puolustusministerin esteellisyys

Puolustusministeri oli Uudenmaan Prikaatin killan valtuuskunnan jäsen. Joukko-osastokilta ei ollut hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu asianosainen joukko-osastojen lakkauttamisasiassa. Kun joukko-osastokiltojen tarkoituksena on yleensä tietyn joukko-osaston tukemisen lisäksi yleisempi maanpuolustustahdon edistäminen ja kun joukko-osastokillat voivat vaalia myös lakkautettujen joukko-osastojen perinteitä, joukko-osastokillalle ei ollut lähtökohtaisesti odotettavissa joukko-osastojen lakkauttamisasian ratkaisusta myöskään samassa lainkohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä tai vahinkoa. Vaikka joukko-osastokillalle katsottaisiinkin jossakin yksittäistapauksessa olevan odotettavissa joukko-osastojen lakkauttamisasian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa, olisi tulkinnanvaraista, olisiko killan valtuuskuntaa pidettävä samassa lainkohdassa tarkoitettuna hallitukseen tai hallintoneuvostoon rinnastettavana toimielimenä. Kyseessä olleen Uudenmaan Prikaatin killan sääntöjen mukaan killan asiat hoitaa killan hallitus. Killan valtuuskunta on killan sääntöjen mukaan killan tukeva ja neuvoa-antava elin. Killan valtuuskuntaa ei ollut oikeuskanslerin näkemyksen mukaan pidettävä esimerkiksi välitöntä päätösvaltaa omaavaan osakeyhtiön hallintoneuvostoon rinnastettavana elimenä.

Joukko-osastokillan valtuuskunnan jäsenen esteellisyys joukko-osastojen lakkauttamisasiassa voisi edellä sanotun johdosta tulla arvioitavaksi lähinnä hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen perusteella. Kysymys olisi siitä, voidaanko puolustusministerin yhtäältä killan valtuuskunnan jäsenyyden ja toisaalta puolustusministerin aseman puolustusvoimauudistuksessa arvioida muodostavan sellaisen asetelman, joka vaarantaa hänen puolueettomuutensa.

Lainvalmisteluasiakirjoissa ja oikeuskirjallisuudessa sekä soveltamiskäytännössä on katsottu, että hallintolain esteellisyyssäännöksen yleislausekkeessa tarkoitetun erityisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.  

Kuten edellä on todettu, joukko-osastokiltojen, joita on 40, tarkoituksena on yleensä tietyn joukko-osaston tukemisen lisäksi yleisempi maanpuolustustahdon edistäminen. Suomenruotsalaisen maanpuolustustyön vaaliminen kanavoituu puolustusvoimien ainoan ruotsinkielisen joukko-osaston, Uudenmaan Prikaatin, joukko-osastokiltaan. Uudenmaan Prikaatin killan sääntöjen mukaan killan tarkoituksena on Uudenmaan Prikaatin tukemisen lisäksi muun muassa edistää vapaaehtoista maanpuolustustyötä ja maanpuolustushenkeä, vaalia suomenruotsalaisia maanpuolustusperinteitä sekä edistää ruotsinkielistä vapaaehtoista maanpuolustus- ja kriisinhallintakoulutusta.

Pelkästään kuuluminen Uudenmaan Prikaatin killan valtuuskuntaan ei ollut oikeuskanslerin näkemyksen mukaan voinut muodostaa sellaisenaan tilannetta, joka olisi hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla vaarantanut luottamuksen puolustusministerin puolueettomuuteen. Selvitysaineiston perusteella ja ottaen lisäksi huomioon kielilain 39 §:n 1 momentissa säädetty vähintään yhden ruotsinkielisen joukko-osaston lakisääteinen turvaamisvelvoite killan valtuuskuntaan kuulumisen tai ylipäänsä killan jäsenyyden ei voitu osoittaa myöskään vaikuttaneen puolustusministerin toimintaan tavalla, joka olisi objektiivisesti tarkastellen vaarantanut luottamuksen hänen puolueettomuuteensa puolustusministerinä.

Edellä sanottu koski soveltuvin osin myös puolustusministerin valtiosihteerin asemaa yhtäältä killan valtuuskunnan jäsenenä ja toisaalta puolustusministerin valtiosihteerinä.

Puolustusministerin harjoittama uhkailu

Puolustusministeri oli eduskunnassa muun muassa varuskuntien lakkauttamiseen kohdistuneen kyselytunnin päätyttyä keskustellut kolmen kansanedustajan kanssa. Kantelijan mukaan puolustusministeri oli puhutellut kansanedustajia uhkaavaan sävyyn.

Kantelukirjoituksen ja puolustusministerin oikeuskanslerille antaman selvityksen perusteella ei ollut syytä epäillä, että puolustusministeri olisi menetellyt tavalla, joka täyttää rikoslaissa säädetyn laittoman uhkauksen tunnusmerkistön, tai että hän muutoin olisi rikkonut ministerin tehtävään kuuluvat virkavelvollisuutensa. Näin ollen ja koska eduskunnassa käytävän poliittisen keskustelun sävyn ja sanavalintojen arviointi ei kuulunut oikeuskanslerin tehtäviin, oikeuskanslerilla ei ollut oikeudellisia perusteita puuttua tähän kysymykseen enemmälti. 

Päätöksentekotoimivalta

Joukko-osaston lakkauttamista koskevan päätöksen tekeminen kuuluu puolustusvoimista annetun lain 29 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan puolustusministeriön toimivaltaan. Perustuslain 2 §:ssä säädetyn kansanvaltaisuuden näkökulmasta on perustelua, että eduskunta pidetään tietoisena ja sille varataan tilaisuus ottaa kantaa merkittäviin hallinnon järjestämistä koskeviin kysymyksiin. Se, kuinka tarkasti eduskuntaa informoidaan puolustusvoimauudistuksen eduskunnan lainsäädäntö- ja budjettivaltaan kuulumattomista yksityiskohdista, mikä rooli puolustusvoimien rakenneuudistustyötä ja turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon valmisteluja seuraavalle parlamentaariselle kontaktiryhmälle annetaan ja miten puolustusvoimauudistuksen valmistelu ajoitetaan suhteessa turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon valmisteluun, oli sen sijaan lähinnä poliittinen tarkoituksenmukaisuuskysymys, jonka arviointi ei kuulunut sinällään oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan.

Kuulemismenettelyt

Erilaisten kuulemismenettelyjen tavoitteiden toteutuminen edellyttää kuulemisen ajoittamista niin, että kuulemisella voi olla aitoa vaikutusta valmisteltavana olevaan päätökseen. Valtion yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta annetun valtioneuvoston asetuksen tarkoituksen näkökulmasta ilmoitus pääkaupunkiseudun ulkopuolella sijaitsevien alueellisten ja paikallisten yksikköjen ja toimintojen lakkauttamista tai supistamista koskevan asian vireilletulosta tulisi tehdä ja lausunto lakkauttamis- tai supistamissuunnitelmasta pyytää näin ollen niin aikaisessa vaiheessa, että alueellistamisen koordinaatioryhmän kannanotoilla voisi olla todellista vaikutusta tehtäviin ratkaisuihin. Vastaavasti alueiden kehittämisestä annetun lain tarkoituksen näkökulmasta lausunnot valtion paikallis- tai aluehallinnon toimielimiä, niiden toimialueita tai toimipaikkoja taikka kustakin toimipaikasta saatavia palveluja koskevasta asiasta tulisi pyytää kunnalta ja maakunnan liitolta niin aikaisessa vaiheessa, että lausunnoilla voisi olla todellista vaikutusta tehtäviin ratkaisuihin.

Puolustusvoimauudistukseen liittyvien kuulemismenettelyjen ajoittamista arvioitaessa oli otettava huomioon, että joukko-osastojen lakkauttamis- ja yhdistämisasia oli osa laajempaa puolustusvoimauudistusta, jonka eri osat kuuluivat osittain eri tahojen päätösvaltaan. Puolustusvoimauudistuksen taustalla olivat puolestaan vielä yleisemmät Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat linjaukset. Joukko-osastojen lakkauttamis- ja yhdistämisasiaa ei ollut perusteltua käsitellä pelkkänä muusta kokonaisuudesta irrallisena pääkaupunkiseudun ulkopuolella sijaitsevien valtion yksikköjen lakkauttamis- tai supistamisasiana.

Puolustusvoimauudistukseen liittyvissä kuulemismenettelyissä oli otettava huomioon myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 10 kohdassa tarkoitetut maanpuolustuksen etuun liittyvät salassapitonäkökohdat. Puolustusvoimien rauhan ajan koulutuskokoonpanoon ei tosin liittynyt yhtä vahvoja salassapitointressejä kuin puolustusvoimien sodan ajan taistelukokoonpanoon.

Alueellistamisen koordinaatioryhmä päätyi oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä ja lausunnossa siihen, että puolustusvoimauudistuksen yhteydessä oli noudatettu alueellistamis- ja aluekehityslainsäädäntöä. Toisaalta alueellistamisen koordinaatioryhmän puolustusministeriön puolustusvoimauudistusta koskevaa ilmoitusta käsitelleen kokouksen pöytäkirjan mukaan keskustelussa tuotiin esiin muun muassa, että alueellistamisen koordinaatioryhmän todellinen vaikutusmahdollisuus tehtäviin päätöksiin oli vähäinen, koska puolustusvoimauudistuksen sisältö oli jo linjattu valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokunnassa.

Perustuslaissa ja muissa laeissa turvattujen osallistumisoikeuksien sekä valtiojärjestyksen legitimiteetin näkökulmasta olisi ollut perusteltua, että kuulemismenettelyt olisi toteutettu valmistelun varhaisemmassa vaiheessa eli silloin, kun puolustusvoimauudistusta koskevia peruslinjauksia yksityiskohtaisempia linjauksia joukko-osastojen lakkauttamisesta ja yhdistämisestä ei vielä oltu tehty. Tämä koskee erityisesti alueellistamisen koordinaatioryhmän kuulemista alueellistamislainsäädännön nojalla sekä kuntien ja maakuntien kuulemista aluekehityslainsäädännön nojalla. Nyt toteutetussa kuulemismenettelyjen ajoittamisessa oli vaarana, että kuulemismenettelyjen merkitys vesittyi. Vaikka valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan poliittiset linjaukset eivät olekaan oikeudellisesti sitovia, niiden päätöksentekoa tosiasiallisesti ohjaava vaikutus on ministerivaliokunnan kokoonpanosta johtuen merkittävä. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan puolustusministeriön oli jo tehdyistä valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan linjauksista huolimatta varmistuttava puolustusvoimien toteuttamien vaikutusarviointien riittävyydestä sekä otettava joukko-osastojen lakkauttamisesta ja yhdistämisestä oikeudellisesti sitovasti päättäessään huomioon kuulemismenettelyillä saatu palaute.  

Päätösten perusteet ja puolustusvoimauudistuksen poliittinen ohjaus

Hallinnon järjestämiseen liittyy usein kyseisen hallinnonalan sisäisten tehokkuustavoitteiden lisäksi yleisempiä yhteiskunnallisia, esimerkiksi alueellisia ja kielellisiä tavoitteita. Tällaisia tavoitteita ei voi pitää sinällään hallinnolle vieraina ja siten hallintolain 6 §:ssä säädetyn tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisina. Päätökset on kuitenkin perusteltava avoimuutta toteuttaen. Näin annetaan yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan (vrt. laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 3 §).

Puolustusvoimien oikeuskanslerille antaman selvityksen mukaan Uudenmaan Prikaati oli mukana niiden hallintoyksiköiden joukossa, joiden asemaan oli tarkoitus tehdä muutoksia. Puolustusministeri kuitenkin ohjasi puolustusvoimia niin, että Uudenmaan Prikaati jätettiin pois lopullisesta puolustusvoimauudistuksen ratkaisumallista. Lisäksi puolustusministeriön virkamiesjohto oli valmistelun aikana antanut puolustusvoimien ja Pääesikunnan johdolle tietoa, joka oli tulkittu ohjaukseksi ja jossa oli annettu ymmärtää puolustusministerin tahtovan, että Uudenmaan Prikaatin asemaan ja sijoituspaikkaan ei tule tehdä muutoksia nykyiseen nähden. 

Kysymys puolustusministerin eduskunnalle puolustusvoimauudistuksesta antamien tietojen riittävästä kattavuudesta oli lähinnä poliittinen luottamuskysymys, jollaisena se oli eduskunnassa luottamuslauseäänestyksen muodossa käsiteltykin. Eduskunnan valtiopäivätoiminnan valvonta ei kuulunut oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan. Puolustusvoimien oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä esittämä huomioon ottaen oikeuskanslerilla ei ollut aihetta epäillä, että puolustusvoimauudistuksen valmisteluun olisi kohdistunut kantelijan epäilemää hallinnon tarkoitussidonnaisuuden tai avoimuuden periaatteiden vastaista vaikuttamista jonkun muun poliittisen vaikuttajan kuin puolustusministerin taholta.

Puolustusvoimauudistuksen vaikutusten arviointi

Alueellistamisen koordinaatioryhmän puolustusvoimauudistusta ja sen aluevaikutuksia käsitelleessä kokouksessaan esittämä puoltava kannanotto sekä Valtiontalouden tarkastusviraston sille tehdyn kantelun johdosta antama lausunto, jonka mukaan kanteluasian käsittelyssä ei ollut tullut esille mitään olennaisia laillisuuteen liittyviä puutteita siltä osin kuin kyse on valtion taloudenhoitoa koskevan lainsäädännön noudattamisesta ja päätöksenteon perusteeksi esitettävien laskelmien laatimisesta, huomioon ottaen oikeuskanslerilla ei ollut aihetta epäillä puolustusvoimauudistukseen liittyvien vaikutusarviointien riittävyyttä tai oikeellisuutta.

Yhdenvertaisuus ja kielelliset oikeudet

Asevelvollisuuslain 104 §:ssä tarkoitetut varusmiesten maksuttomat lomamatkat ja lomiin liittyvät matka-ajan pidennykset huomioon ottaen oikeuskanslerilla ei ollut aihetta epäillä, että varusmiehet asetettaisiin eri asemaan asuinpaikkansa perusteella. Oikeuskanslerilla ei ollut myöskään aihetta epäillä, että puolustusvoimien rauhan ajan koulutuskokoonpanon muodostamisella asetettaisiin maan eri alueiden asukkaat eri asemaan perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvatun henkilökohtaisen turvallisuuden suhteen. 

Viranomaisyksiköiden kohtelun yhdenvertaisuudessa on kysymys lähinnä perustuslain 21 §:n 2 momentissa tarkoitettujen hyvän hallinnon takeiden ja hallintolain 6 §:ssä säädettyjen hallinnon oikeusperiaatteiden noudattamisesta.

Kysymykset joukko-osastojen kielestä, joukko-osastojen opetuskielestä ja puolustusvoimien komentokielestä sekä niihin liittyen kieliryhmien yhdenvertaisuudesta on ratkaistu eduskunnan hyväksymällä lainsäädännöllä. Eduskunnan lainsäädäntötoiminnan valvonta ei kuulunut oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan.

Toimenpiteet

Oikeuskansleri kiinnitti puolustusministeriön ja puolustusvoimien huomiota esittämiinsä alueellistamis- ja aluekehityslainsäädännön mukaisten kuulemismenettelyjen ajoittamista koskeviin näkökohtiin. Kantelut eivät antaneet aihetta oikeuskanslerin muihin toimenpiteisiin.