Oikeuskansleri Tuomas Pöysti: Yhteiskunnan peruslainsäädännön ylläpitäminen ja lainvalmistelu

Oikeusministeriön Tulevaisuuskatsaus ja oikeudenhoidon tulevaisuus -tilaisuus 18.8.2022: valtioneuvoston oikeuskanslerin lyhyt kommentti

Kommentteina oikeusministeriön tulevaisuuskatsauksen luonnokseen esitän ylimmän laillisuusvalvojan (valtioneuvoston oikeuskansleri), jonka yhtenä painopisteenä on ennakollinen säädösvalvonta ja muu lainvalmistelun laillisuusvalvonta, näkökulmasta seuraavat lyhyet huomiot. 

Yhteiskunnan peruslainsäädännön ylläpitäminen ajantasaisena, selkeänä ja ymmärrettävänä on vallanjaon ja oikeudenkäytön uskomisen riippumattomille oikeudenkäyttöelimille yksi kaikkein keskeisimmistä oikeusvaltion omaispiirteistä sekä Suomen perustuslain kantavia periaatteita. Lainvalmistelu puolestaan on valtiosäännön mukaan yksi valtioneuvoston tärkeimpiä tehtäviä valtioelimenä ja luo edellytykset ajantasaiselle laille ja siihen perustuvalle demokraattiselle yhteiskunnalle. Näiden on lupa odottaa näkyvän myös valtiokäytännössä ja valtioneuvoston resurssien tosiasiallisessa kohdentamisessa.

Yhteiskunnan peruslainsäädännön säännöllisesti tehtävä ja järjestelmällinen säädöshuolto ajantasaisen, helposti sovellettavan ja ymmärrettävän yleislainsäädännön turvaamiseksi on erittäin merkityksellinen ja tarpeellinen tavoite tulevaisuuskatsauksessa. Yllättävissä tilanteissa, mm. poikkeuksellisissa ja varsinkin perustuslain 23 §:n tarkoittamissa poikkeusoloissa, ajantasaisen peruslainsäädännön ja muun yleislainsäädännön merkitys korostuu entisestään. Tästä olen muun muassa kirjoittanut valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomuksessa eduskunnalle K 17/2021 vp (pdf) (s. 12-20 pandemian näkökulmasta ja s. 104 – 113 yleisesti oikeusvaltion ja erityisesti tuomioistuinten ja muun oikeudenhoidon riippumattomuuden näkökulmasta). Mutta tämä on asian merkityksellisyydestä ja tehdyistä kehittämisosin pitkäaikainen toteutumaton tavoite. Muistanemme esim. paremman sääntelyn hankkeen vuonna 2006, johon panostettiin paljon, mutta jonka toimenpiteet jäivät monilta osin toteutumatta. 

Oikeusministeriön toimialaan kuuluvan yhteiskunnan peruslainsäädännön ohella yhteiskunnan aivan keskeistä yleislainsäädäntöä on useiden muiden ministeriöiden vastuulla. Siksi peruslainsäädännön ajantasaisuudesta huolehtiminen on ja sen tulee olla laajasti valtioneuvoston yhteinen tavoite. Kaikkien ministeriöiden tulisi kyetä omilla hallinnonaloillaan toteuttamaan määräaikaisarviointeja ja valmistelemaan tarpeelliset muutokset: Nyt tämä työ jää suurelta osin tekemättä päiväkohtaisten valmisteluhankkeiden viedessä resurssit. Samoin oikeusministeriön oma lainsäädäntö on yhteiskunnan tulevan kehityksen kannalta hyvin tärkeässä asemassa useilla elämänaloilla, mistä yhtenä esimerkkinä voidaan mainita digitalisaatio ja automaattinen päätöksenteko.

Tulevaisuuskatsauksen linjaukset ovat oikeansuuntaisia mutta vielä kovin, liiankin yleisellä tasolla. Tekstissä käsitellään ministeriöiden toimialoja noudattavan ja siten hallinnollisesti sektoroituneen valmistelutavan mukaisesti lähinnä sitä osaa valtioneuvoston tason yhteistä kehittämistä, jonka vetovastuu on OM:llä. Käytännön painopisteitä voisi miettiä vielä tarkemmin ja voimakkaammin rakenteisiin ja systeemisiin ongelmiin pureutuen. 

OM on merkittävä ja lainsäädännön laadun kannalta äärimmäisen merkityksellinen vaikuttaja myös muiden ministeriöiden yksittäisten lainvalmisteluhankkeiden keskeisissä vaiheissa, kuten lausuntojen antaminen ja oikeudellinen neuvonta sen toimialaan kuuluvan lainsäädännön näkökulmasta eli juuri yhteiskunnan peruslainsäädännön ja muun lainsäädännön yhteensopivuuden kannalta muu lainsäädäntö. Laintarkastus on liian vähän arvostettu ja sen asianmukainen suorittaminen pitäisi turvata myös kiireellisissä lainvalmisteluhankkeissa sekä jatkuvasti toistuvassa vaalikauden viimeisten valtiopäivien esitysruuhkassa. OM:n poikkihallinnolliset vastuut lainvalmisteluprosessissa ovat olennaisen tärkeitä lainsäädännön laadun varmistamisessa. OM:n työtä lainsäädännön laadun hyväksi ei voida siirtää prosessin myöhempiin vaiheisiin, esim. laillisuusvalvonta ja eduskuntakäsittely. OM:n resurssit ja panostukset muiden ministeriöiden lainvalmisteluhankkeisiin ja laintarkastukseen on koko valtioneuvoston lainvalmistelun kannalta perusteltua turvata niin, että vuosittaiset ja vaalikauden ruuhkahuiput voidaan hoitaa ilman laadun olennaista heikkenemistä.

Nyt olisi tarpeen keskittyä lainvalmistelun ydintoimintoon ja sen edellytysten parantamiseen laaja-alaisesti sekä mahdollisesti usean vaalikauden kattavalla, johdonmukaisella toimenpidekokonaisuudella. Juhani Kivelä ja Petri Uusikylä ovat julkaisseet Kanava –lehdessä puhuttelevan artikkelin, joka näkemykseni mukaan nostaa tiiviisti esiin sellaisia rakenteellisia ja systeemisiä seikkoja, jotka ovat lainsäädännön laadun ja sen kehittämisen kannalta erityisen merkityksellisiä (Juhani Kivelä ja Petri Uusikylä, Suomalainen edustuksellinen demokratia on vaikeuksissa. Kanava 5/2022, s. 28 – 35). Olen puheenvuoroissani vuosina 2018 ja 2019 arvioinut hyvin samansuuntaisesti ongelmia ja kehittämistarpeita (Ks. Tuomas Pöysti, Lainvalmistelun ja sen johtamisen kehittämistarpeista valtioneuvostossa, valtioneuvoston oikeuskanslerin puheenvuoro 20.5.2019; ks. myös Tuomas Pöysti, Kohti digitaalisen ajan hallinto-oikeutta. Lakimies 7-8/2018, s. 868-903, erityisesti s. 873-881), jotka ovat edelleen kaikilta osin ajankohtaisia. Oman vuoden 2019 puheenvuoroni 10 kohdan sekä Kivelän ja Uusikylän mainitsemien lainvalmistelun neljän valuvian – lailla tehtävän yksityiskohtaisen sääntelyn vaihtoehtojen aidon punninnan heikkouden, politiikka- ja säädösvalmistelun liian vähäisen toisistaan erottamisen ja jatkumon, poliittisen ohjauksen ristipaineiden ja lyhytjänteisyyden sekä lainvalmistelun ja oikeushallinnon liian vähäisten resurssien - sekä lisäksi politiikan ja toimeenpanevan hallinnon tasapainon palauttamisen ohella, tärkeitä ja painotettavia kehittämiskohteita ovat

• riittävät ja osaavat lainvalmistelun ja vaikutusarvioinnin henkilöresurssit (joiden jatkuvuus on turvattu) jokaiseen ministeriöön ja tämän resurssoinnin yhteiskunnallisen merkityksen viestiminen,
• asianmukainen hankesuunnittelu ja valmisteluaika sekä politiikka- ja säädösvalmistelun johdonmukainen suhde ja erottaminen toisistaan käytännössä,
• toimivat työvälineet mukaan lukien käyttäjälähtöiset digitaaliset työkalut ja tekstivarannot sekä ajantasainen ohjeistus lainvalmistelun tueksi,
• yksinvalmistelun käytön rajaaminen ja tiimivalmistelun laajentaminen (mm. seniori/juniori –työparit ja työryhmät pakollisena menettelytapana). 

Lainvalmistelun kehittämisen painopiste viipyi pitkään sinänsä tärkeässä vaikutustenarvioinnissa, jolloin lainvalmistelun ja lainvalmistelijan profession muut osa-alueet jäivät liian vähäiselle huomiolle. Lainvalmistelijan professio tulisi ylipäänsä tunnustaa omaksi erityiseksi osaamisalueeksi ja erityistä ammattitaitoa vaativaksi. Painotan OM:n katsausta voimakkaammin lainvalmistelijoiden osaamisen kehittämistä perustuslain, yleisesti valtiosäännön, hallinnon yleislakien ja EU-oikeuden alueilla; kunkin ministeriön on huolehdittava omien lainvalmistelijoidensa perusosaamisesta näillä alueilla eikä tukeutua pelkästään oikeusministeriön (tai oikeuskanslerin) resursseihin; tämä on myös oikeusvarmuuden näkökulmasta osaksi keskeisempää kuin katsauksessa linjattu säädöskielen kehittäminen mietittäessä oikeusvarmuuden toteutumista. Oikeusvarmuutta edistävän lain soveltamisen kannalta keskeiset säännöskohtaiset perustelut jäävät liian vähälle huomiolle. Tämä näkyy esityksissä usein mm. siten, että säännöskohtaisissa perusteluissa vain toistetaan säännöksen sisältö eikä selvitetä lainkaan säännösten keskinäisiä yhteyksiä, yhteyttä muuhun lainsäädäntöön, keskeisiä soveltamistilanteita jne., mikä on merkittävä puute. Tässä on selkeä osaamisen kehittämisen tarve. Säädöshankkeiden ajoitukseen ja painottumiseen ongelmallisesti vaalikauden viimeiseen vuoteen ei ole edelleenkään ratkaisuja, joten nykyiset kehittämisen ja koordinaation verkostot eivät ehkä ole riittäviä.