Tuomas Pöysti: Lainvalmistelun ja sen johtamisen kehittämistarpeista valtioneuvostossa

Lainvalmistelun kehittäminen on aina ajankohtainen asia. Tässä puheenvuorossani esitän erityisesti vuonna 2018 ja alkuvuonna 2019 tehdyn laillisuusvalvonnan perusteella kokoavia havaintojani hyvän lainvalmistelutavan tilasta ja lainvalmistelun kehittämistarpeista valtioneuvostossa.

Lainvalmistelu on aikaisempaa vaativampaa, ja se vaatii aiempaa monialaisempaa osaamista. Tämä johtuu yhteiskunnan ja oikeudellisen sääntelyn muutoksista ja monimutkaistumisesta sekä kohonneista odotuksista. Käsitykseni mukaan lainvalmistelun tila ja lainsäädännön laatu ovatkin tällä hetkellä varsin vaihtelevia. Valtioneuvostossa tehdään yleisesti ottaen korkeatasoista tai ainakin varsin hyvää lainvalmistelua. Laajojen yhteiskunnallisten uudistusten toteutus ja useiden säädöshankkeiden yhteensovitus ovat kuitenkin osoittautuneet vaikeiksi. Eniten kehittämistarpeita näyttää olevan hallinnonalarajat ylittävässä, erilaisia näkökulmia ja tavoitteita yhteensovittavassa valmistelussa. Hyvän lainvalmistelutavan varmistaminen edellyttää valtioneuvostossa laajaa yhteistyötä niin valtioneuvoston sisäisesti kuin eduskunnan kanssa.

Oikeuskanslerin näkökulmasta olennaisimpia asioita hyvän lainsäädännön ja lainvalmistelutavan kehittämisessä on osallisuuden ja sen tunteen vahvistaminen. Osallisuuden vahvistaminen vaikuttaa merkittävästi julkista päätöksentekoa kohtaan tunnettavaan luottamukseen. Muitakin kehittämistarpeita kuitenkin on.

Esitän seuraavassa lainvalmistelun kipukohtia ja olennaisimpia kehittämiskohteita:

(1) Liian tiukat ja hankkeiden laajuuteen nähden epärealistiset aikataulut. Kiireinen huiskinta heikentää valmistelun sisällöllistä ja teknistäkin laatua. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa ei ole voinut välttyä käsitykseltä, että hallituksen esityksiä ei aina tunnu kukaan lukevan kokonaisuutena lävitse. Esitysten antaminen eduskunnalle on painottunut liiaksi vaalikauden loppupuolelle. Työn epätasainen jakautuminen luo eduskunnassa ja valtioneuvostossa vaikeasti hallittavia työmääräpiikkejä ja heikentää lainvalmistelun ja lainsäädännön laatua.

Aikataulut tulisikin asettaa realistisesti, jotta tarpeeton kiire ja sen tuntu poistuisivat. Tämä edellyttää valmistelun rauhoittamista ja tarkoituksenmukaista resursointia. Lainsäädäntötyötä tulisi myös suunnitella ja johtaa riittävän pitkäjänteisesti.

Lisäksi ongelmana on yhteisymmärryksen puute siitä, mitkä asiat ovat valmisteltavissa yhden vaalikauden aikana ja missä asioissa tarvitaan yli vaalikauden ulottuvaa laajapohjaista valmistelua. Laajoissa uudistuksissa olisi perusteltua laajentaa komiteoiden käyttöä perusvalmistelua tekevänä valmisteluelimenä. Yhtä olennaista on realistinen aikataulutus ja asian huomioiminen valtioneuvoston johtamisessa. Olennaista olisi koota periaatteet siitä, miten suuria uudistuksia voidaan toteuttaa vaalikausirajat ylittävällä ja myös vaiheittaisella tavalla.

(2) Tekstien liiallinen määrä. Tekstin tuottaminen on nykyisin liiankin helppoa, mutta ajattelu ja ajatuksella lukeminen ovat niukka voimavara.

Tekstien määrän hallintaan ja olennaisuuteen tulisikin kiinnittää erityistä huomiota. Kirjoitetaan vähemmän mutta ajatuksella. Varsinkin yleisperusteluiden yleiset osat ovat osassa hallituksen esityksiä paisuneet. Toisaalta säännöskohtaisten perusteluiden sisällölliseen laatuun tulisi panostaa, sillä perustelut ovat merkittävimpiä lain soveltamista ja tulkintaa tulevaisuudessa ohjaavia dokumentteja. Lisäksi säätämisjärjestystä ja perustuslakia koskevissa perusteluiden osassa olisi tarpeen olla kootusti analysoituna perus- ja ihmisoikeuskysymykset.

(3) Poliittisen päätöksenteon ja virkamiesvalmistelun toisinaan epäselvät roolit. Olennaista on, että lainvalmistelun sisällöllinen asialista sekä lainsäädännön tavoitteet syntyvät demokraattisessa prosessissa. Virkamiesvalmistelun keskeinen tehtävä on selvittää vaihtoehtoiset keinot tavoitteiden saavuttamiseksi sekä laatia pykälätekstit perusteluineen. Poliittisia linjauksia valittavista keinoista tulisi tehdä vasta sitten, kun erilaiset keinot on arvioitu.

Poliittisen johdon ja virkamiesjohdon roolijaon tulisi olla selkeä. Tätä roolijakoa olisi tarpeen ylläpitää esimerkiksi laatimalla käytännesäännöt. Finlexissä olevan Lainvalmistelun prosessioppaan mukainen lainvalmisteluprosessin järjestäminen auttaa jäsentämään ja ajoittamaan poliittisten linjausten ajoitusta ja sisältöä.

(4) Ajoittain katkeileva polku poliittisista linjauksista lainsäädäntöön. Hyvin yleisistä yhteiskuntapoliittisista tavoitteista saatetaan hallituksen esityksissä siirtyä suoraan hyvin yksityiskohtaisiin tavoitteisiin ja säädösehdotuksiin.

Yhteiskuntapolitiikan tavoitteet tulisi asettaa niin, että lainvalmistelussa voidaan punnita eri keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteenasettelun tarkentamisen lisäksi tulisi vahvistaa monialaista näkökulmaa, jossa erilaisia tavoitteita sovitetaan yhteen. Tavoitteiden asettamisen jälkeen valmistelussa olisi hyvä kirjoittaa lyhyt kuvaus, miten lainsäädännön ja sen asettamien toimintamallien olisi tarkoitus toimia ja mitä epävarmuuksia tähän liittyy. Kyse ei ole vaikutusarvioinnista vaan tavoitetilan ja sen vaihtoehtojen yleisemmästä konkretisoinnista.

(5) Puutteet useiden samaan kohteeseen vaikuttavien lainsäädäntöhankkeiden yhteensovituksessa. Esityksiä on laadittu liian usein siten, että samaan toimintaan tai asiaan vaikuttavia muita uudistuksia ei ole välttämättä otettu huomioon esityksessä tai sen perusteluissa.

Lainsäädännön kokonaisuuden johdonmukaisuudesta tulisikin huolehtia aiempaa vahvemmin. Lainvalmistelussa tulisi ylläpitää selkeä suhde yleislakien ja erityislakien välillä ja huolehtia eri lainsäädäntömuutosten yhteensovittamisesta. Tämä edellyttää vastuuvirkamiehiä, jotka huolehtivat kustakin säädöksestä ja toimivat aktiivisessa vuorovaikutuksessa myös eduskunnan valiokuntien kanssa.

(6) Osaamisen hyödyntämisen ja saatavuuden vajeet. Lainvalmistelussa tarvittava osaaminen jakautuu epätasaisesti. Onnistunut lainvalmistelu on vähänkin laajemmissa ja monimutkaisemmissa asioissa monialaista yhteistyötä vaativaa toimintaa, jossa oikeudellisten asiantuntijoiden ja substanssiasiantuntijoiden jatkuva vuoropuhelu ja yhdessä tapahtuva ongelmanratkaisu ovat tärkeitä.

Valtioneuvoston yhteistä lainvalmistelun osaamista tulisikin vahvistaa ja resursseja jakaa riittävän tasaisesti. Näin yksittäisetkin hankkeet voitaisiin resursoida riittävän monipuolisesti. Tämä vaatii aktiivista osaamisen johtamista ministeriöissä mutta myös aikaisempaa parempia valtioneuvoston yhteisiä resursseja. Valtioneuvoston yhteisessä käytössä tulisi tasaisemmin olla mm. valtiosääntöoikeuden, yleishallinto-oikeuden, informaatio-oikeuden (ml. tietosuoja) ja EU:n kilpailuoikeuden (ml. valtiontukioikeus) osaamista. Lakien kokonaisuuden johdonmukaisuuteen ja toimivuuteen olisi tarvetta kiinnittää erityistä huomiota. Samoin vaikutusarvioinnissa tarvitaan enemmän ja tasaisemmin voimavaroja ja osaamista.

Lainvalmisteluun tulisi kehittää myös digitaalisia työvälineitä. Lainvalmistelussa on monia toimintoja ja vaiheita, joissa tekoälyyn pohjautuvat ratkaisut voisivat sujuvoittaa työtä ja parantaa sen laatua olennaisestikin. Moderneja digitaalisia työvälineitä voitaisiin käyttää esimerkiksi laadulliseen analyysiin ja viittausten tarkistamiseen.

(7) Osallistamisen vajeet ja soveltajien ja toimeenpanon näkökulman riittämätön huomiointi. Lausuntoajat ovat joissakin tapauksissa lyhyitä, jopa vain noin viikon mittaisia, ja pääosa lausuntoajasta saattaa ajoittua heinäkuuhun. Tästä on oikeuskansleri toistuvasti esittänyt ministeriöille kriittisiä havaintoja. Finlexissä olevan Säädösvalmistelun kuulemisoppaan ohjeiden toteutumiseen olisikin tarvetta kiinnittää erityistä huomiota, jotta kuulemisten laatua ja siitä saatavaa hyötyä saataisiin parannettua.

Lisäksi useissa onnistuneissa lainvalmisteluhankkeissa lain soveltajien näkökulmat on otettu erilaisilla työtavoilla mukaan jo perusvalmistelussa. Hyviä kokemuksia on saatu mm. ottamalla toimeenpanosta vastaavien tahojen edustajia mukaan monijäseniseen valmisteluelimeen sekä tekemällä toimeenpanon ratkaisuja valmistelevia kehittämisprojekteja rinnakkain lainvalmistelun kanssa.

(8) Liian vähäinen vuorovaikutus eduskunnan kanssa. Eduskunnan ja valtioneuvoston välistä vuorovaikutusta ja suunnittelua olisi tarpeen tiivistää useilla eri tasoilla. Dialogi on osin liian lyhytjänteistä ja puutteellista. Lisäksi tarvitaan eduskunnan ja valtioneuvoston välistä yhteistä lainsäädäntösuunnittelua, strategista vuoropuhelua valmistelun asialistasta sekä teknisempää dialogia esityksistä. Useampivuotisen lainsäädäntösuunnitelman pohjalta toimintaa voitaisiin suunnitella yhdessä työmäärän tasaamiseksi ja esitysten asianmukaisen käsittelyn varmistamiseksi. Tiivistä vuorovaikutusta tarvitaan myös johdonmukaisen lainsäädännön säätämiseksi, jotta esimerkiksi samaan lakiin ei tehdä eri vaiheissa ristiriitaisia muutoksia.

(9) Tiedonkulun puutteet. Tieto kehittämisen linjauksista, kehittyvästä perustuslain soveltamiskäytännöstä jne. ei aina tavoita käytännön lainvalmistelijoita. Pulmat näyttävät osin liittyvän siihen, että ministeriöiden sisäinen lainvalmistelun tuki ja tiedonkulku eivät aina toimi parhaalla mahdollisella tavalla. Lainvalmistelun kehittämisen ja arkisen valmistelutyön yhteyttä olisi perusteltua parantaa. Lisäksi lainvalmisteluohjeisiin olisi tarpeen liittää ajantasaista koontia perustuslakivaliokunnan käytännöstä.

(10) Vaikeudet saada luotettavasti tietoja lainvalmistelun aikatauluista. Ongelmana ovat esimerkiksi yhteisten tietovälineiden, kuten valtioneuvoston hankeikkunan, päivitysviiveet. Valtioneuvoston hankeikkunan tietojen olisi hyvä olla kattavia ja ajantasaisia. Samoin asiantuntija- ja yleisöjulkisuuteen annettavien tietojen osuvuutta olisi hyvä parantaa.