Oikeuskansleri Tuomas Pöysti: Kelan automaattisesta päätöksenteosta tarve säätää lailla

Oikeuskansleri Tuomas Pöystin mukaan Kelan automaattiseen päätöksentekoon liittyvä erityislainsäädännön tarve on selvitettävä joutuisasti.

Toimiva ja riittävä yleis- ja erityislainsäädäntö olisi keino varmistaa automaattiseen päätöksentekoon ja automaattisiin päätöksentekojärjestelmiin kuuluva hyvä hallinto ja asiakkaiden oikeusturva. Digitalisaation lisääminen ja kehittäminen on keskeinen tavoite hallinnossa. Puutteellinen sääntely aiheuttaa kuitenkin ongelmia muun muassa siksi, että se hidastaa digitalisaatioon liittyvää kehitystyötä.

Kelan tehtävänä on toimeenpanna sosiaaliturvaa koskevaa etuuslainsäädäntöä. Samalla Kela toimeenpanee perustuslain mukaista perusoikeutta sosiaaliturvaan tekemällä etuuksia koskevia hallintopäätöksiä. Oikeuskansleri tutki omana aloitteenaan kyseisen päätöksenteon automatisointia ja automaation käytön tasoa Kelassa. Kelan oikeuskanslerille antamasta selvityksestä käy ilmi, että osassa sosiaaliturvaa koskevista päätöksistä on kysymys Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen 22 artiklassa tarkoitetuista pelkästään henkilötietojen automaattiseen käsittelyyn perustuvista päätöksistä. Oikeuskanslerin tarkastelu painottuu erityisesti kyseisiin päätöksiin ja niitä koskevaan päätöksentekoon.

Oikeuskanslerin mukaan päätöksentekotavasta riippumatta etuuksia koskevien päätösten, päätöksentekomenettelyjen ja –prosessien tulee olla perustuslain oikeusturvasäännöksen edellyttämällä tavalla lainmukaisia ja turvata asiakkaiden oikeudet. Kelan tehtävä sosiaaliturvaa koskevan perusoikeuden turvaajana edellyttää, että lainsäädännön toimeenpanossa kiinnitetään erityistä huomiota asiakkaiden oikeuksiin ja heidän tarpeistaan lähteviin vaatimuksiin. Selvityksen perusteella ei ollut syytä epäillä, ettei asiakkaiden oikeuksia ja oikeusturvaa kyettäisi turvaamaan Kelan toteuttamassa automaattisessa päätöksenteossa. Laajeneva digitalisaatio ja kehittyvä automaatio ovat kuitenkin yleisesti nostaneet esiin kysymyksen perustuslain oikeusturvasäännöksessä säädettyjen oikeuksien toteutumisesta, silloin kun automaatiota käytetään hallinnossa ja päätöksenteossa.

Oikeuskanslerin mukaan automaattisessa päätöksenteossa on kysymys ihmisen aseman ja ihmisarvon loukkaamattomuudesta sekä vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta digitaalisessa toimintaympäristössä, jossa yhä enemmän käsitellään yksilön kannalta merkityksellisiä asioita automaation avulla. Oikeusturvaan ja tietosuojaan liittyvien perusoikeuksien toteuttaminen edellyttävät, että automaatiota koskevassa lainsäädännössä ja käytetyissä tietojärjestelmissä turvataan yleisen tietosuoja-asetuksen mukainen tietosuoja sekä hyvä hallinto ja yksilön kaikkien oikeuksien toteutuminen. Perustuslain säännökset ihmisarvon loukkaamattomuudesta ja yksilön vapauksista ja oikeuksista sekä julkisen vallan velvoite edistää yksilön mahdollisuuksia vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon ohjaavat tulkintaa julkisen vallan velvoitteista ihmislähtöisen ja ihmisten toimijuutta korostavan hyvän hallinnon toteuttamisessa.

Ei riittävää oikeusperustaa eli lainsäädäntöä

Kelan automaattiselle päätöksenteolle ei ole yleisen tietosuoja-asetuksen eikä perustuslain edellyttämää oikeusperustaa eli lainsäädäntöä. Kelan näkemyksen mukaan puutteellinen lainsäädäntö estää sen automaatioon liittyviä kehityshankkeita. Oikeuskanslerin mukaan oikeusministeriössä valmisteltavana oleva automaattista päätöksentekoa koskeva yleislainsäädäntö tulee ratkaisemaan automaattiseen päätöksentekoon liittyviä kysymyksiä. Käytettävissä olevien tietojen mukaan Kelan kohdalla tämä ei välttämättä yksin riitä vastaamaan automaation hyödyntämiseen liittyviin ongelmiin. Sen vuoksi tulisi selvittää tarve myös Kelan automaattista päätöksentekoa koskevalle erityislainsäädännölle.

Avoimuus automaattisessa päätöksenteossa

Kela totesi selvityksessään, ettei sen yksittäisissä etuuspäätöksissä selvityksen antohetkellä ollut tietoa siitä, jos päätös oli tehty automaattisessa käsittelyssä. Kela on luvannut muuttaa toimintaansa ja jatkossa päätöksessä kerrotaan, jos se on tehty automaattisessa käsittelyssä.

Keskeinen lähtökohta yleisessä tietosuoja-asetuksessa on henkilötietojen käsittelyn läpinäkyvyys eli avoimuus. Jokaisella tulee olla oikeus tietää ja saada tietoja henkilötietojensa käsittelystä, jotta hän voi arvioida käsittelyn lainmukaisuutta. Läpinäkyvyys koskee muun muassa automaattista päätöksentekoa ja päätöksentekoprosessia. Päätöksenteossa käytetyt päätöksentekosäännöt ja algoritmit ovat merkityksellisiä käsittelyn lainmukaisuuden arvioinnissa.

Hallintolain säännökset puolestaan edellyttävät, että hallintopäätökset ovat perusteltuja ja kieleltään sekä muutenkin selkeitä ja asianmukaisia. Keskeinen osa päätöksenteon avoimuutta ovat perustelut. Päätösten perustelujen avulla henkilö voi arvioida päätöksensä lainmukaisuuden ja tarpeen muutoksenhaulle.

Automaattisen päätöksenteon läpinäkyvyys ja avoimuus korostavat ihmiskeskeistä ja ihmisen toimijuuteen perustuvaa hyvää hallintoa, mikä luo luottamusta päätöksentekoon ja viranomaistoimintaan yleisesti. Oikeuskanslerin mukaan luottamuksella on keskeinen merkitys automaation käytön oikeutukselle ja hyväksyttävyydelle päätöksenteossa ja ylipäänsä hallintotoiminnassa.

Oikeuskanslerin mukaan sekä tieto automaattisesta päätöksenteosta että automaattisessa päätöksenteossa käytettyjen päätöksentekosääntöjen tulisi olla osa johdonmukaista päätöskokonaisuutta. Näin hallintopäätös toteuttaisi yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämää läpinäkyvyyttä ja olisi samalla hallintolain edellyttämällä tavalla kielellisesti ja rakenteellisesti selkeä ja ymmärrettävä sekä perusteltu esitys.

Vaikutustenarvioinnit tulisi hoitaa kuntoon

Yleisen tietosuoja-asetuksen riskiperusteinen lähtökohta edellyttää, että henkilötietojen käsittelystä aiheutuvat riskit kartoitetaan. Asetuksessa säädetty vaikutustenarviointi on keino selvittää henkilötietojen käsittelystä rekisteröidyn oikeuksille ja vapauksille aiheutuvia riskejä ja henkilötietojen suojaamiseksi välttämättömiä toimenpiteitä. Kelan toimittamasta selvityksestä käy ilmi, että sen käytössä olevasta automaattisesta päätöksenteosta on tehty vaikutustenarviointeja hyvin vähän. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan yleinen tietosuoja-asetus edellyttää, että Kelan tulisi selvittää vaikutusarviointien tarpeellisuus käytössään olevasta automaattisesta päätöksenteosta ja tarvittaessa suorittaa kyseinen arviointi. Asia tulisi hoitaa kuntoon, jotta Kela pystyisi osoittamaan noudattavansa tietosuojalainsäädäntöä.

Virkavastuut arvioitava tarkoin

Oikeuskansleri arvioi päätöksessään myös virkavastuun toteutumista Kelan automaattisessa päätöksenteossa. Hänen mukaansa rikos- ja vahingonkorvausoikeudellisen virkavastuun on käytännössä toteuduttava myös automaattisessa päätöksenteossa. Kelan selvityksen mukaan virkavastuu automaattisessa päätöksenteossa voidaan määrittää ns. systeemityömenetelmään pohjautuvan dokumentaation ja organisaation työnjaon, toimivallan ja toimintamallien avulla, vaikka automaattisissa päätöksissä ei ole ratkaisijaa, johon vastuu voitaisiin suoraan kohdistaa. Oikeuskanslerin mukaan näin määritettynä vastuu voi tapauksesta riippuen hämärtyä ja etääntyä etenkin rikosoikeudellisen vastuun edellyttämän teon ja seurauksen välisen syy-seuraussuhteen osalta siinä määrin hienovireiseksi ja monipolviseksi ketjuksi, ettei vastuun kohdentaminen käytännössä ole enää mahdollista tai ainakin sen todennäköisyys on hyvin pieni. Tällöin virkavastuu voisi olla pahimmillaan välillinen ja lähinnä näennäinen. Käytännössä virkavastuu ei voisi toteutua kaikissa tilanteissa, minkä seurauksena asiakkaat voisivat joutua eriarvoiseen asemaan oikeussuojan saamisessa. Oikeuskanslerin mukaan virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa tulisisi arvioida tarkoin.

Kysymys virkavastuun kohdentumisesta automaattisessa päätöksenteossa on käsiteltävänä automaattista päätöksentekoa koskevaa yleislainsäädäntöä valmistelevassa oikeusministeriön työryhmässä.

Lisätiedot

Esittelijä: Marjo Mustonen, esittelijäneuvos, puh. 02951 62531, [email protected]