Maa- ja metsätalousministeriön menettely Tenon lohenkalastuskieltoa koskevien asetusten valmistelussa

Saamelaiskäräjät arvosteli oikeuskanslerille osoittamassaan kantelussa maa- ja metsätalousministeriön menettelyä Tenojoen lohenkalastuksen täyskiellon valmistelussa.

Saamelaiskäräjien näkemyksen mukaan valtioneuvoston asetusta lohenkalastuksen määräaikaisesta kieltämisestä Tenojoen vesistössä ja valtioneuvoston asetusta Tenojoen sivuvesistöasetuksen väliaikaisesta muuttamisesta ei voida saattaa voimaan.

Kantelun mukaan valtioneuvoston asetuksella säädettävälle kiellolle ei ole riittäviä perusteita, ja että lievempiäkin keinoja erityisesti saamelaisten osalta voitaisiin käyttää lohenkalastuksen rajoittamiseksi lohenkalastuksen täyskiellon asemesta. Myöskään saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitettua neuvotteluvelvoitetta ei ole asianmukaisesti noudatettu.

Oikeusministeriö oli lausunnossaan asetusluonnoksista katsonut rajoituksen estäessä vuonna 2021 lohenkalastuksen alueella kokonaan puuttuvan erittäin voimakkaasti eri oikeudenhaltijoiden, niin saamelaisten, muiden kalastusoikeuden haltijoiden sekä epäsuorasti myös elinkeinonharjoittajien oikeuksiin. Rajoitus ei kuitenkaan mitätöi oikeudenhaltijoiden oikeuksia eikä se näin ollen ulotu perusoikeuksien ytimeen. Rajoitus on myös määräaikainen ja auttaa pitkällä tähtäimellä auttaa turvaamaan kaikkien oikeudenhaltijoiden oikeuksia, kun taas liian vähäiset lohikantojen suojelutoimet voivat puolestaan vaarantaa ne pysyvästi. Ehdotetun rajoituksen vaikutusten lieventämiseksi maa- ja metsätalousministeriö esittää muun kalan kalastusmahdollisuuksien lisäämistä. Oikeusministeriö katsoo, että oikeuksien rajoituksille on esitetty niiden välttämättömyyteen ja oikeasuhtaisuuteen sekä hyväksyttävyyteen kiinnittyvät perustelut. Kalastuskiellon ja -välineitä koskevan kiellon säätämiseen asetuksella oli myös asianmukainen asetuksenantovaltuus kalastuslaissa. Se oli perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella aikanaan säädetty, vaikkakin PeVL 58/2014 vp piti asetuksenantovaltuuksia periaatteellisesti ongelmallisina.

Apulaisoikeuskansleri arvioi nyt käsillä olevassa yhteydessä valtiosääntöoikeudellisesti, voidaanko asiasta säätää asetuksella.  Toisekseen hän arvioi, onko ministeriö käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaansa lainmukaisesti ja huolellisesti arvioidessaan käsillä olevassa tilanteessa toimenpiteitään. Oikeuskanslerin toimivaltaan tai myöskään asiantuntemukseen ei kuitenkaan kuulu sinällään lohikannan tilan ja sen vaatimien toimenpiteiden arviointi.

Edellä esitettyyn ja asetusten muistiossa esitettyyn nähden apulaisoikeuskansleri totesi, että hänellä ei ollut oikeudellisesti perusteltua syytä arvioida toisin kuin maa- ja metsätalousministeriö, ja oikeusministeriö sitä, että kiellosta on päätetty säätää asetuksella, vaikka sillä kiistatta onkin merkittäviä perusoikeusvaikutuksia. Näin ollen asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia oikeudellisia seikkoja, jotka olisivat antaneet aihetta perustuslain 112 §:n mukaiseen huomautukseen. Myöskään ministeriöiden asiassa käyttämä harkinta ei anna aihetta apulaisoikeuskanslerin huomioihin.

Apulaisoikeuskansleri kuitenkin katsoi, että lohikannan huonon tilan mahdollisesti jatkuessa seuraavallakin kalastuskaudella tai sen jälkeen, maa- ja metsätalousministeriössä on syytä erittäin huolellisesti ja ajoissa arvioida, mitä toimia perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeuden turvaaminen silloin edellyttäisi. Nämä toimenpiteet voivat koskea myös muun muassa saamelaisten perustuslain 17 §:n 3 momentissa turvattuja oikeuksia sekä alueen elinkeinonharjoittajia ja heidän elinkeinonvapauttaan. Ne voivat olla tuntuvia ja olennaisia, kuten on käsillä olevassa tilanteessa. Jatkuessaan toimenpiteet voivat muodostua siinä määrin perusoikeuksien keskeiseen sisältöön kohdistuviksi, ettei niistä enää voida yksinomaan asetuksella säätää.

Siltä osin kuin kysymys oli saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:ssä tarkoitetun neuvotteluvelvoitteen asianmukaisesta noudattamisesta, neuvotteluja asiakokonaisuudesta näytti varsin aktiivisesti käydyn 15.2.2021 lukien eri tahojen kanssa. Kantelussa esitetyn sekä maa- ja metsätalousministeriön vastauksen perusteella on selvää, että Saamelaiskäräjien kanssa käydyt useat neuvottelut on järjestetty varsin lyhyin varoitusajoin. Ennakkomateriaaleja ei ollut toimitettu niin ajoissa, että Saamelaiskäräjät olisi ehtinyt niitä omissa toimielimissään käsitellä. Toisaalta ministeriön vastauksessa oikeuskanslerin esittelijän tietopyyntöön tuodaan esiin, että Saamelaiskäräjien kanta on ollut, että vuotta 2021 koskevat kalastusmääräykset tulisi sopia mahdollisimman pian ja sen kanta yhdessä kalastusoikeuden haltijoiden kannan kanssa vaikutti siihen, että lisäaika kalastusmääräyksistä Norjan kanssa sopimiselle asetettiin mahdollisimman tiiviiksi. Pidempi aika, johon Norja olisi ollut valmis, olisi mahdollistanut paremman ennakoinnin. 

Edellä esitettyyn nähden apulaisoikeuskansleri katsoi, ettei hänellä ollut aihetta epäillä maa- ja metsätalousministeriön menetelleen asiassa tältä osin lainvastaisesti.

Huomiota kuitenkin kiinnitti maa- ja metsätalousministeriön vastauksessa oikeuskanslerin esittelijän tietopyyntöön se, että siinä tuodaan esiin ”oikeuskanslerin ennakkoarvio koskien lohenkalastuksen kieltämistä” ja että neuvotteluissa pahoiteltiin aikataulun tiukkuutta, sekä kerrottiin, että ”oikeuskanslerin ennakkoarvion jälkeen asiassa voidaan edetä Norjan suuntaan vastaamalla Norjan ehdotukseen”. Tästä voi syntyä sellainen virheellinen käsitys, että oikeuskansleri olisi ollut mukana lohenkalastuskiellon valmistelussa. Tällaisten käsitysten syntymistä on syytä välttää.

Edellä esitetyistä syistä kantelu ei ole johtanut muihin toimenpiteisiin kuin että apulaisoikeuskansleri toimitti päätöksen myös maa- ja metsätalousministeriölle tiedoksi ja huomioon otettavaksi. Apulaisoikeuskansleri viittasi päätöksessään esittämiinsä näkökohtiin lohenkalastuskiellon mahdollisesta jatkamisesta sekä oikeuskanslerin toimivallasta ja tehtävistä, joihin ei kuulu osallistuminen ministeriöissä tapahtuvaan valmisteluun.