Kelan automaattinen päätöksenteko

Oikeuskansleri tutki omasta aloitteestaan tutkittavaksi ottamassaan asiassa Kelan sosiaaliturvaan koskevaa automaattista päätöksentekoa. Hän saattoi Kelan tietoon näkemyksensä ja kannanottonsa, jotka koskivat muun muassa automaattisen päätöksenteon puutteellista oikeusperustaa, päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja automaattisten päätösten perustelemista sekä automaattisessa päätöksenteossa käytettävien käsittelytoimien vaikutustenarviointeja. 

Oikeuskansleri saattoi automaattisen päätöksenteon oikeusperustan puutteista esittämänsä näkemykset ja kannanotot myös Kelaa koskevan ja sen soveltaman etuuslainsäädännön valmistelusta pääasiallisesti vastaavan sosiaali- ja terveysministeriön tietoon.

Oikeuskansleri pyysi ministeriötä ja Kelaa ilmoittamaan viimeistään 29.10.2021 siitä, mihin toimenpiteisiin hänen kannanottonsa antoivat aihetta.

Kelan tehtävänä on toimeenpanna perusoikeutena säädettyä oikeutta sosiaaliturvaan tekemällä sosiaaliturvaetuuksia koskevia hallintopäätöksiä.  Oikeuskansleri totesi, että näiden päätösten ja niitä koskevien päätöksentekomenettelyjen sekä –prosessien tulee päätöksentekotavasta riippumatta olla perustuslain oikeusturvaa koskevan perusoikeuden edellyttämällä tavalla lainmukaisia ja asiakkaiden oikeudet turvaavia. Hänen mukaansa laajeneva digitalisaatio sekä kehittyvä automaatio ja sen mahdollistamat käyttöalueet ovat nostaneet yleisesti kysymyksen oikeusturvan toteutumisesta käytettäessä automaatiota hallinnossa ja päätöksenteossa. Oikeusturvaa koskevien menettelyllisten oikeuksien toteutumisessa on perimmältään kysymys aineellisoikeudellisten oikeuksien turvaamisesta eli siitä, että ihmiset pääsevät oikeuksiinsa ja heidän asiansa ratkaistaan lainmukaisesti.

Oikeuskansleri totesi, että viime kädessä kysymys on ihmisen aseman ja ihmisarvon loukkaamattomuudesta sekä asiallisesti merkityksellisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta digitaalisessa toimintaympäristössä, jossa yhä enemmän yksilön kannalta merkityksellisiä asioita käsitellään automaation avulla. Hyvään hallintoon ja tietosuojaan liittyvien perusoikeuksien toteuttaminen edellyttävät, että automaatiota koskevassa lainsäädännössä ja automaatiota hyödyntävissä tietojärjestelmissä sekä niiden hyödyntämisessä hallinnossa turvataan Euroopan unionin yleisen tietosuoja-asetuksen (jäljempänä yleinen tietosuoja-asetus) mukaisesti oletusarvoinen ja sisäänrakennettu tietosuoja ja vastaavasti oletusarvoinen ja sisäänrakennettu hyvä hallinto ja yksilön oikeuksien toteutuminen. Hän katsoi, että perustuslain säännökset ihmisarvon loukkaamattomuudesta ja yksilön vapauksista ja oikeuksista sekä julkisen vallan velvoitteesta edistää yksilön mahdollisuuksia vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon osaltaan ohjaavat tulkintaa julkisen vallan velvoitteita ihmislähtöisen ja ihmisten toimijuutta korostavan hyvän hallinnon toteuttamisessa. Oikeuskansleri tarkasteli automaatiota Kelan sosiaaliturvaa koskevassa päätöksenteossa edellä mainitusta näkökulmasta.

Automaattisen päätöksenteon oikeusperusta

Oikeuskansleri totesi käytettävissä olevien tietojen perusteella, että Kelan päätöksissä on ainakin osin kysymys yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetuista automatisoiduista yksittäispäätöksistä, joiden tekeminen on kielletty ilman asetuksen edellyttämää oikeusperustaa. Kelan automaattiselle päätöksenteolle ei perustuslain eikä yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämää oikeusperustaa ole.

Oikeusministeriössä valmisteltavana oleva automaattista päätöksentekoa koskeva yleislainsäädäntö tulee osaltaan ratkaisemaan automaattista päätöksentekoa koskevia ongelmia, mutta oikeuskanslerin käytettävissä olleiden tietojen perusteella, se ei yksin riitä ratkaisemaan Kelan automaation hyödyntämiseen liittyviä kysymyksiä. Oikeuskansleri katsoi, että toimiva ja riittävä lainsäädäntö on keino varmistaa automaattiseen päätöksentekoon ja sen edellyttämiin päätöksentekojärjestelmiin oletusarvoisesti ja sisäänrakennetusti kuuluva hyvä hallinto ja asiakkaiden oikeusturva. Säätelemättömän tilanteen korjaamiseksi sekä automaattisen päätöksenteon kehittämismahdollisuuksien ja asiakkaiden oikeuksien turvaamiseksi hän piti erittäin tärkeänä Kelan automaattista päätöksentekoa koskevan säätelytarpeen selvittämistä kokonaisuudessaan. Sen vuoksi hänen mukaansa olisi syytä joutuisasti selvittää Kelan automaattiseen päätöksentekoon liittyvä erityslainsäädännön tarve.   

Päätöksenteon avoimuus ja päätösten perusteleminen

Oikeuskansleri totesi, että vaikka yleinen tietosuoja-asetus ei säätele hallintomenettelyä, asettaa se silloin, kun päätöksenteko perustuu henkilötietojen käsittelyyn ja erityisesti pelkästään automaattiseen henkilötietojen käsittelyyn, vaatimuksia päätöksenteolle. Oikeuskanslerin mukaan hallintolain ja yleisen tietosuoja-asetuksen lähtökohta läpinäkyvyydessä ja avoimuudessa on sama; asiakkaan/rekisteröidyn tarpeista lähtevä avoin ja ymmärrettävästi esitetty tieto henkilön oikeuksiin ja velvollisuuksiin vaikuttavasta henkilötietojen käsittelystä eli kysymyksessä olevassa asiassa päätöksenteosta. Asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi hänen tulisi saada yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämällä tavalla tieto automaattisesta päätöksenteosta samoin kuin hallintolain mukaisesti aineellisoikeudellisesti perusteltu päätös. Sen vuoksi tieto automaattisesta päätöksenteosta samoin kuin automaattisessa päätöksenteossa käytettyjen päätöksentekosääntöjen tulisi oikeuskanslerin mukaan olla osa johdonmukaista päätöskokonaisuutta niin, että päätös toteuttaisi yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämää läpinäkyvyyttä muun muassa suojatoimista ja olisi samalla hallintolain edellyttämällä tavalla kielellisesti ja rakenteellisesti selkeä ja ymmärrettävä sekä perusteltu hallintopäätös.

Oikeuskansleri totesi, että automaattisen päätöksenteon läpinäkyvyys ja avoimuus korostavat ihmiskeskeistä ja ihmisen toimijuuteen perustuvaa hyvää hallintoa, mikä luo luottamusta päätöksentekoon ja viranomaistoimintaan yleisesti. Luottamuksella on hänen mukaansa keskeinen merkitys automaation käytön oikeutukselle ja hyväksyttävyydelle päätöksenteossa ja ylipäänsä hallintotoiminnassa.  

Virkavastuu

Kelan automaattisessa päätöksenteossa perustuslaissa säädetty virkavastuu toteutuu Kelan selvityksen perusteella siten, että päätöksestä vastuussa oleva yksikkö ja toimihenkilö ovat aina määritettävissä ns. systeemityömenetelmään pohjautuvan dokumentaation ja työnjakoa, toimivaltaa ja toimintamalleja koskevien määrittelyjen perusteella. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan tämän kaltainen vastuun määräytyminen voi tapauksesta riippuen hämärtää ja etäännyttää etenkin rikosoikeudellisen vastuun edellyttämän teon ja seurauksen välisen syy-seuraussuhteen siinä määrin hienovireiseksi ja/tai monipolviseksi ketjuksi, ettei vastuun kohdentaminen käytännössä ole enää mahdollista tai ainakin sen todennäköisyys on hyvin pieni. Tällöin virkavastuu voisi olla pahimmillaan välillinen ja lähinnä näennäinen eikä se käytännössä kaikissa tilanteissa voisi toteutua. Tämä voisi asiaan liittyvien muiden näkökohtien ohella asettaa hallinnon asiakkaat eriarvoiseen asemaan. Perustuslain virkavastuuta koskevan säännöksen lähtökohta kuitenkin on, että virkavastuun tulee voida käytännössä toteutua myös silloin, kun hallintopäätöksiä tehdään automaattisesti. Hän totesi, että virkavastuun toteutuminen automaattisessa päätöksenteossa tulee arvioida tarkoin.

Virkavastuun toteutumista automaattisessa päätöksenteossa koskevat kysymykset ovat arvioitavana oikeusministeriön automaattista päätöksentekoa koskevan yleislainsäädännön valmistelua varten asettamassa työryhmässä.  

Vaikutustenarviointi

Yleisen tietosuoja-asetuksen mukaan rekisterinpitäjän on osoitettava noudattavansa tietosuojalainsäädäntöä, jonka lähtökohtana on henkilötietojen käsittelystä yksityisyyden ja henkilötietojen suojalle seuravavat riskit, niiden kartoittaminen ja niihin varautuminen (riskiperusteinen lähestymistapa). Asetuksen mukainen vaikutustenarviointi on keino selvittää henkilötietojen käsittelystä rekisteröidyn oikeuksille ja vapauksille mahdollisesti aiheutuvia riskejä. Osoitusvelvollisuutensa täyttämisellä rekisterinpitäjä todentaa kyseisen selvittämisvelvollisuutensa täyttämisen. Kelan selvityksen mukaan sen käytössä olevasta automaattisesta päätöksenteosta on tehty vaikutustenarviointeja hyvin vähän.

Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan yleinen tietosuoja-asetus edellyttää, että Kelan tulisi selvittää, mikäli se ei sitä ole jo tehnyt, vaikutusarviointien tarpeellisuus automaattista päätöksentekoa koskevista käsittelytoimistaan sekä tarvittaessa suorittaa kyseinen arviointi. Vaikutustenarviointia koskeva tilanne olisi mahdollista saattaa yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämään tilaan mahdollisesti myös osana Kelan automaattista päätöksentekoa koskevaa erityislainsäädäntöä. Oikeuskansleri totesi, että toteuttamistavasta riippumatta asia tulisi saattaa yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämään tilaan paitsi vaikutustenarvioinnin toteuttamiseksi myös yleisen tietosuoja-asetuksen edellyttämän osoitusvelvollisuuden täyttämiseksi. 

• Oikeuskanslerin ratkaisu OKV/131/70/2020 (pdf)