Kansainvälinen tutkimushanke Kestävän kasvun malli

Oikeuskanslerille saapui useita kansainvälistä tutkimushanketta Kestävän kasvun malli koskevia kanteluita.

Tutkimushankkeen toteuttamisen organisointitavan ja hankkeen toteuttajan valintamenettelyn lainmukaisuuteen sekä hankkeen rahoittamisen kuulumiseen rahoittajaosapuolten tehtäviin ja toimialaan liittyvät kysymykset hankkeen tosiasiallisesta luonteesta:

Onko kysymyksessä tilaajan (valtioneuvoston kanslia), rahoittajaosapuolten (Suomen Akatemia, Tekes – teknologian ja innovaatioiden kehittämiskeskus ja Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra) ja toimittajan (Sofos Oy) yhteistyössä toteuttama tutkimushanke, tilaajan toimittajalta hankkima ja rahoittajaosapuolten rahoittama tutkimushanke vai rahoittajaosapuolten tilaajan aloitteesta toimittajan tutkimushankkeelle myöntämä tutkimusrahoitus? Tutkimushanketta koskevan yhteistyösopimuksen perusteella hankkeen toteuttamisen organisointitapaan liittyy hankkeen tosiasiallisen luonteen arvioimisen kannalta keskenään ristiriitaisia elementtejä.

Onko kyse tilaajan sisäistä päätöksentekoa tukevista tavanomaisista konsultointipalveluista, yhteiskunnallista päätöksentekoa välillisesti tukevasta riippumattomasta tieteellisestä tutkimuksesta vai yhteiskunnallista päätöksentekoa välittömästi tukevasta tilaajan ja/tai rahoittajaosapuolten ohjauksessa toteutettavasta selvityksestä? Tutkimushanketta koskevan yhteistyösopimuksen ja sen liitteenä olevan hankesuunnitelman perusteella hanketta ei ole pidettävä hankintalain soveltamisalaan kuuluviksi katsottujen yksinomaan tilaajaa sen toiminnassa hyödyttävien selvästi olemassa olevien tavanomaisten konsultointipalvelujen luontoisena. Tutkimushankkeella on sekä riippumattoman tieteellisen tutkimuksen että tilaajan ja/tai rahoittajaosapuolten ohjauksessa toteutettavan selvityksen piirteitä.

Vaikka kyseessä olevan tutkimushankkeen kaltaisten yhteiskunnallista päätöksentekoa tukevien tutkimusten ja selvitysten hankintaan tai rahoittamiseen ei sovellettaisikaan hankintalain säännöksiä, hankinnassa tai rahoittamisessa on noudatettava lähtökohtaisesti hyvän hallinnon periaatteista johdettavissa olevia potentiaalisten toimittajien tasapuolisen kohtelun ja avoimuuden vaatimuksia. Avoimuudella toteutetaan julkisen toiminnan ja varainkäytön vastuunalaisuuden vaatimusta ja hankinnan tai rahoittamisen kilpailuttamisella edistetään osaltaan myös määrärahojen käytön tarkoituksenmukaisuutta. Tasapuolisen kohtelun ja avoimuuden vaatimukset on täytettävä lähtökohtaisesti myös tutkimuksiin ja selvityksiin liittyvissä yhteistyöjärjestelyissä.

Potentiaalisten toimittajien tasapuolisen kohtelun ja avoimuuden toteuttavasta kilpailuttamisesta ei ole yleensä perusteltua poiketa yhteiskunnallista päätöksentekoa välillisesti tukevien riippumattomien tieteellisten tutkimusten hankinnan tai rahoittamisen osalta. Kun tilaajan ohjauksessa toteutettavien yhteiskunnallista päätöksentekoa välittömästi tukevien selvitysten osalta selvitystehtävän antaminen ja selvitystyön ohjaaminen ovat sen sijaan kiinteä osa itse tilaajan päätöksentekoprosessia, voi tällaisten selvitysten potentiaalisten toimittajien piiri olla päätöksenteolle asetettujen tavoitteiden ja reunaehtojen vuoksi tosiasiallisesti suppeampi. Tällöinkin selvitysten hankinnan mahdollinen kilpailuttamatta jättäminen on kuitenkin perusteltava, eivätkä myöskään tällaisten selvitysten hankintaan saa vaikuttaa hyvän hallinnon tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaiset vaikuttimet.     

Yhteiskunnallista päätöksentekoa välillisesti ja välittömästi tukevien tutkimushankkeiden välinen raja voi yleensäkin olla sisällöllisesti veteen piirretty. Tässä tapauksessa tutkimushankkeen tosiasiallisen luonteen arviointia vaikeuttavat lisäksi hankkeen poikkeukselliset, keskenään ristiriitaisia elementtejä sisältävät tilaamis- ja rahoittamisjärjestelyt. Kun hankkeen tutkimukselliset piirteet näyttävät kuitenkin painottuvan, hankkeen hankinta tai rahoittaminen olisi ollut hyvän hallinnon periaatteista johdettavissa olevien potentiaalisten toimittajien tasapuolisen kohtelun ja avoimuuden vaatimusten vuoksi perusteltua kilpailuttaa tai kilpailuttamatta jättäminen olisi tullut vähintäänkin perustella esimerkiksi päätöksenteolle ja sitä tukevalle selvitykselle asetettujen tavoitteiden ja reunaehtojen kautta.

Tutkimushankkeen rahoittamisen rahoittajaosapuolten tehtäviin ja toimialoihin kuulumisen osalta rahoittajaosapuolten tehtävien ja toimialojen lainsäädäntötasoinen määrittely on varsin väljää. Tilaajan ja/tai rahoittajaosapuolten ohjauksessa toteutettavien selvitysten rahoittaminen on kuitenkin ainakin tavanomaisesti riippumattomia tieteellisiä tutkimuksia rahoittavan Suomen Akatemian osalta poikkeuksellista. Jos myös tällaisten selvitysten rahoittamisen katsotaan kuuluvan Suomen Akatemian tehtäviin ja toimialaan, myös tällaisen rahoituksen osalta olisi perusteltua määrittää rahoituksen myöntämismenettely ja rahoituspäätösten perusteet, kuten on tehty varsinaisen tutkimusrahoituksen osalta. 

Tutkimushankkeen rahoittamisen vaikuttimien osalta tutkimushankkeen ja tulevaisuusselonteon valmistelun välinen yhteys on hankittujen tietojen ja pyydettyjen selvitysten perusteella sisällöllisesti ja aikataulullisesti varsin löyhä. Tulevaisuusselonteon valmisteluun mukaan pääsemisen kytkeminen tutkimushankkeen rahoittamisen osaperusteeksi vaikuttaa näin ollen ainakin käytettävissä olevan selvityksen valossa arvioiden hyvän hallinnon tarkoitussidonnaisuuden periaatteen näkökulmasta arvostelulle alttiilta.

Kun tutkimushankkeen tosiasiallinen luonne ja hankkeen kytkeytyminen tulevaisuusselonteon valmisteluun ovat osin tulkinnanvaraisia, oikeuskansleri tyytyi kiinnittämään valtioneuvoston kanslian, Suomen Akatemian ja Tekesin huomiota esittämiinsä tutkimushankkeen hankinnan tai rahoittamisen kilpailuttamiseen, rahoituksen myöntämismenettelyn ja rahoituspäätösten perusteiden määrittämiseen sekä tutkimushankkeen rahoittamisen perusteisiin liittyviä näkökohtiin. Hän saattoi esittämänsä näkökohdat myös varsinaisen valvontatoimivaltansa piiriin kuulumattoman Sitran tietoon. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan hänen esittämänsä näkökohdat tulisi ottaa huomioon myös vireillä olevan valtion tutkimuslaitoksia ja tutkimusrahoitusta koskevan kokonaisuudistuksen sekä siihen mahdollisesti liittyvien lainsäädäntömuutosten yhteydessä.

Kun eduskunta on arvioinut pääministerin menettelyn lainmukaisuuden, asia ei ole voinut antaa tältä osin aihetta oikeuskanslerin toimenpiteisiin. Määrärahojen käytön tarkoituksenmukaisuuden arvioiminen ei kuulu sinällään oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan.