Julkisuus ja henkilötietojen suoja yliopistokollegion menettelyssä yliopiston hallituksen jäsenvalinnassa

Oikeuskansleri saattoi yliopiston ja yliopistokollegion tietoon käsityksensä julkisuuslain ja henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön soveltamisesta yliopiston hallituksen jäsenvalinnassa. Oikeuskansleri pyysi yliopistoa ilmoittamaan viimeistään 31.3.2022, mihin mahdollisiin toimenpiteisiin se on ryhtynyt oikeuskanslerin esille tuomien julkisuutta ja tietosuojalainsäädäntöä koskevien tarkempien määräysten ja ohjeiden suunnittelussa ja laatimisessa.

Yliopiston professorina ja yliopistokollegion jäsenenä toimiva kantelija arvosteli yliopiston noudattamia läpinäkymättömiä hallintokäytäntöjä. Näihin kuului esimerkiksi yliopistokollegion prosessi, jossa valitaan ulkoiset jäsenet yliopiston hallitukseen 1.1.2022 alkavalle toimikaudelle. Yliopistokollegion kokouksessa tammikuussa 2021 oli esityslistalla ollut keskusteluasiana yliopiston ulkopuolisten hallituksen jäsenten valintaan liittyvä aihe. Asiaan liittyen oli suoritettu myös koeäänestys. Kollegion jäseniä oli opastettu sähköpostitse, että koeäänestyksen tulos oli viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, joka ei kuulu asiakirjajulkisuuden piiriin. Lisäksi asiakirja sisälsi sellaisia henkilötietoja, joita saa käsitellä vain henkilötietojen suojaa koskevan lainsäädännön mukaisesti. Kantelija katsoi prosessin salailun olevan julkisuuslain vastaista.

Oikeuskansleri viittasi antamassaan ratkaisussaan oikeuskäytännössä tehtyyn linjaukseen siitä, että julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi koskea ainoastaan julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja.  Kun nyt oli kysymys merkittävää päätösvaltaa käyttävän yliopiston toimielimen jäsenten valintaprosessista ja sen yhteydessä laadituista asiakirjoista, kyse ei oikeuskanslerin arvion mukaan ollut ainakaan kokonaisuudessaan julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä asiakirjoista.

Yliopiston selvityksestä kävi ilmi, että yliopiston arkistolain mukaisessa arkistonmuodostussuunnitelmassa ei ollut määräyksiä keskusteluasiakirjojen liittämisestä yliopiston arkistoon. Muodollisesti tästä voidaan tehdä johtopäätös, että asiakirjat eivät tällöin olisi viranomaisen asiakirjoja. Tämä johtopäätös, joka oli esitetty yliopiston selvityksessä, ei oikeuskanslerin näkemyksen mukaan kaikilta osin kuitenkaan ollut perustuslain mukaisen julkisuusperiaatteen ja julkisuuslain mukainen.

Oikeuskanslerin mukaan kysymyksenasetteluna asiassa oli keskeistä se, olisivatko asiakirjat yliopiston arkistonmuodostussuunnitelman erityisten määräysten puuttumisesta huolimatta kuitenkin viranomaisen asiakirjoja ja siten julkisia ja toiseksi se, pitäisikö yliopiston tiedonhallinnassa ja arkistonmuodostamissuunnitelmassa käsitellä tätä asiaa tarkemmin julkisuusperiaatteen ja tiedonsaantioikeuden toteuttamiseksi. Viranomainen on julkisuuslain mukaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Edellä mainittu tarkoitti oikeuskanslerin näkemyksen mukaan myös sitä, että viranomainen ei voi esimerkiksi asiakirjojen arkistointia ja arkistonmuodostussuunnitelmaa koskevilla päätöksillään, rajauksillaan ja käytännön menettelyillään kiertää tai perusteettomasti supistaa julkisuusperiaatteen soveltamisalaa.

Oikeuskanslerin mukaan julkisuuslain tulkinnassa voidaan toisaalta ottaa huomioon myös perustuslaissa säädetty yliopistojen itsehallinto sekä yliopistolaissa säädetyn yliopistokollegion päätöksenteon sisältö ja tarkoitus. Yliopiston ylimmän päättävän toimielimen eli yliopiston hallituksen valinta kuuluu yliopistolain mukaiselle yliopistokollegiolle. Yliopistolla on sisäisen itsehallintonsa puitteissa laaja harkintavalta päättää omista johtosäännöistään sekä yliopistolaissa säädettyjen yliopiston toimielinten kokouksissa noudatettavasta menettelystä. Yliopiston sisäiseen itsehallintoon kuuluvan hallinnon keskeisillä toimilla on kuitenkin oltava riittävät perusteet laissa.

Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan yliopistokollegiolla ja sen jäsenillä on oltava mahdollisuus käydä alustavaa pohdintaa ja neuvottelua siitä, ketkä voisivat olla mahdollisia ehdokkaita yliopiston hallituksen jäseniksi ja mitä kriteereitä valinnassa on perusteltua ja yliopiston edun mukaista painottaa. Yliopistokollegion jäsenten osallistumismahdollisuuksien kannalta on myös perusteltua, että kollegion jäsenet voivat osallistua jo asian valmisteluun ideoimalla esimerkiksi sopivia jäseniä. Yliopiston itsehallinnon mukaisesti yliopistolla on autonomia sen suhteen, miten päätöksenteon yksityiskohtainen valmistelu järjestetään. Koeäänestystä voitiin oikeuskanslerin mukaan pitää julkisuuslain näkökulmasta menettelyn alkuvaiheessa tehtynä sisäiseen keskusteluun liittyvänä ja alustavana toimena. Sen sijaan vaiheessa, jossa varsinaiset ehdokkaat lopullisesti valitaan, koeäänestyksellä alkaa olla jo varsinaisen valmistelutoimen merkitystä, ja tällöin ainakin koeäänestyksen johtopäätökset voivat olla viranomaisen asiakirjaan dokumentoitavia seikkoja. Oikeuskanslerin huomio kiinnittyikin siihen, että hallituksen valintamenettelyn valmistelun vaiheita ja asiakirjoja sekä niiden arkistointia ei vaikuttanut olleen kokonaisuutena riittävän tarkasti ohjattu yhtäältä julkisuuslain mukaisen tiedonsaannin toteuttamisen ja toisaalta yliopiston muodostaman tiede- ja tutkimusyhteisön itsehallinnon ja sen tavoitteiden toteuttamisen kannalta.

Oikeuskansleri esitti näkemyksenään, että esimerkiksi yliopiston arkistonmuodostussuunnitelmaan ja mahdollisesti eri toimielinten johtosääntöihin olisi perusteltua sisällyttää edellä mainituista seikoista ja menettelyistä tarkemmat ohjeet ja määräykset, joilla yhtäältä mahdollistetaan yliopistokollegion luottamukselliset keskustelut hallituksen jäsenvalintaprosessissa, mutta toisaalta otetaan selkeämmin huomioon myös julkisuuslaista johtuvat vaatimukset tiedonsaantioikeuden mahdollisimman laajasta toteuttamisesta sekä tarve määritellä viranomaisen sisäiseksi työskentelyksi katsottava alustava valmistelu ja siihen liittyvät asiakirjat julkisuuslain tarkoittamalla tavalla suppeasti mutta riittävän selkeästi.

Kantelussa oli tuotu esille myös henkilötietojen suojaan liittyvä kysymys. Oikeuskansleri totesi, että EU:n yleinen tietosuoja-asetus ja sitä täydentävä kansallinen tietosuojalaki koskevat yksilön tietosuojaa ja muun ohessa sääntelevät kansalaisten oikeuksia omiin henkilötietoihinsa. Kyseinen tietosuojalainsäädäntö velvoittaa henkilörekisterinpitäjän huolehtimaan henkilötietojen tietoturvallisesta käsittelystä ja tallentamisesta. Tietosuojalainsäädäntö ei sitä vastoin rajoita henkilötietojen julkisuutta vaan asiaa säätelee julkisuuslaki. Tietosuojalaissa säädetyn julkisuusperiaatteen mukaisesti oikeuteen saada tieto ja muuhun henkilötietojen luovuttamiseen viranomaisen henkilörekisteristä sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuudesta säädetään.

Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan yliopistokollegion jäsenille lähetetty sähköpostiviesti oli ollut sikäli asianmukainen, että tiedot hallituksen jäseniksi alustavasti kaavailluista henkilöitä ja lista koeäänestykseen otettavista henkilöistä olivat yleisen tietosuoja-asetuksen mukaisia henkilötietoja. Kanteluasiassa sovellettavaksi tulevat yleisen tietosuoja-asetuksen säännökset eivät kuitenkaan olleet salassapitoperuste. Oikeuskanslerilla ei tältä osin ollut aihetta muuhun kuin saattaa yleisesti yliopiston tietoon tarve riittävän selkeään ohjeistukseen julkisuusperiaatteen ja henkilötietojen suojan toteuttamista koskevissa asioissa. Tällaisessa ohjeistuksessa on myös otettava tasapainoisesti huomioon yhtäältä julkisuuden ja luottamuksellisuuden ja toisaalta julkisuuden ja henkilötietojen suojan väliset rajanvedot.