Hätäkeskuslaitoksen toimintakyky

Oikeuskansleri otti vuonna 2008 omana aloitteena tutkittavaksi Hätäkeskuslaitoksen toimintakyvyn, koska tiedotusvälineissä oli toistuvasti esiintynyt kirjoituksia ja oikeuskanslerinvirastoon oli saapunut useita kanteluita, joissa arvosteltiin hätäkeskusten toimintaa. Arvostelu kohdistui muun muassa siihen, ettei hätäkeskuksiin saatu yhteyttä tai hätäkeskus ei hälyttänyt oikeanlaista apua riittävällä kiireellisyydellä. Hätäkeskusten tehtävä hätä- ja muiden välittömiä toimenpiteitä edellyttävien ilmoitusten vastaanottajana ja arvioijana on tärkeä oikeanlaisen ja riittävällä nopeudella paikalle saatavan avun kannalta ja tehtävässä epäonnistuminen voi pahimmillaan tarkoittaa uhkaa terveydelle tai turvallisuudelle. Koska hätäkeskusten toiminnalla on siten liittymäkohta perustuslain 7 §:ssä perusoikeudeksi säädettyyn henkilökohtaiseen turvallisuuteen, otti oikeuskansleri Hätäkeskuslaitoksen toimintakyvyn ensin seurantaan ja sittemmin oman aloitteena tutkittavaksi.

Asian taustalla oli vuosina 2001-2005 toteutettu hätäkeskusuudistus, jonka yhteydessä entiset kunnalliset hätäkeskukset ja poliisin hälytyskeskukset lakkautettiin ja perustettiin Hätäkeskuslaitos (hätäkeskusyksikkö ja 15 hätäkeskusta), jonka tehtävänä on vastaanottaa ja käsitellä poliisi-, pelastus sekä sosiaali- ja terveystoimen hätäilmoituksia ja muita välittömiä toimenpiteitä edellyttäviä ilmoituksia. Oikeuskansleri otti hätäkeskuspalvelun tuottamisen tarkasteltavakseen laitoksen tilanteesta ja toiminnasta tuolloin olleiden tietojen perusteella. Kyseisen ajankohdan jälkeen on tapahtunut paljon muutoksia ja Hätäkeskuslaitosta on kehitetty erinäisin toimenpitein. Hätäkeskuslaitos on käytännössä ollut koko olemassaolonsa ajan jollain tasolla muutoksen kourissa. Koska asian tarkasteleminen ainoastaan nykyisen tilanteen perusteella ei ollut riittävää, tarkasteli oikeuskansleri hätäkeskusuudistuksen toteuttamista ja Hätäkeskuslaitoksen toimintaa pidemmältä aikaväliltä. Asiaa selvitettäessä kävi ilmi, ettei uudistuksen toteuttaminen ollut sujunut ongelmitta.

Hätäkeskuslaitoksen ja erityisesti Helsingin hätäkeskuksen ongelmana oli uudistuksen alusta lähtein päivystyshenkilöstön riittävyys ja toisaalta vaihtuvuus. Oikeuskansleri totesi, että päivystyshenkilökunnan määrää ei uudistusta valmisteltaessa ollut kyetty arvioimaan riittävän tarkasti eikä toimintaympäristössä vaikuttaneita muuttujia ollut osattu huomioida. Henkilöstöpulaan oli pyritty vaikuttamaan muun muassa kouluttamalla lisää päivystäjiä, mutta käytettävissä olleen selvityksen perusteella ongelmaan oli havahduttu jälkijunassa eikä toimenpiteillä ollut voitu kovinkaan pikaisesti vastata henkilöstön lisätarpeeseen.

Hätäkeskuspäivystäjänä voi toimia hätäkeskuspäivystäjän tutkinnon tai vastaavan aikaisemman tutkinnon tai poliisin perustutkinnon tai vastaavan aikaisemman tutkinnon suorittanut henkilö. Hätäkeskuspäivystäjätutkinto muodostuu 90 opintopisteen kokonaisuudesta, jonka suorittaminen kestää 1,5 vuotta. Hätäkeskuslaitoksen päätöksen mukaan poliisitaustaisille päivystäjille olisi tullut antaa kuuden viikon perehdyttämiskoulutus hätäkeskuspäivystäjän tehtäviin. Laitoksen mukaan pätevöittämiskoulutusta ei kuitenkaan ollut kyetty antamaan suunnitelman mukaisesti voimavarojen puutteessa. Lisäksi pätevöittämiskoulutusta arvosteltiin, koska sitä pidettiin riittämättömänä. Opetushallituksen tekemässä hätäkeskuspäivystäjätutkinnon auditoinnissa oli nostettu esille hätäkeskuspäivystäjäkoulutuksen ongelmakohtia. Esille oli tullut muun muassa se, että opetussuunnitelman painotus ei vastannut hätäkeskusten tehtäväjakaumaa. Oikeuskansleri totesi, että hätäkeskuspäivystäjän työn yhtenä haasteena on avun tarpeen tunnistaminen oikein. Hätäkeskuspäivystäjän koulutus tai työhön perehdys vaikuttavat muun ohella hätäkeskuspalveluihin ja niiden laatuun. Ongelmat koulutuksessa tai perehdytyksessä voivat näkyä esimerkiksi liiallisen avun lähettämisenä, jolloin resursseja ei välttämättä ole käytettävissä todelliseen tarpeeseen, minkä lisäksi seurauksena voi olla, ettei avun tarve ja sen kiireellisyys tule tunnistetuksi oikein.

Hätäkeskuspäivystäjät tekevät koulutuksensa ja käytettävissään olevan yhteistyöviranomaisten (pelastus-, poliisi- sekä sosiaali- ja terveystoimen viranomaiset) antaman ohjeistuksen perusteella riskinarvion ja välittävät tehtävän toimivaltaiselle viranomaiselle. Oikeuskansleri totesi, että hätäkeskustoiminnan lähtökohta yhteystyöviranomaisten ohjeistuksen ja hätäkeskuspäivystäjien keskeisen työkalun osalta on ollut ilmeisen haasteellinen. Erilaisen koulutuksen ja kokemuksen omaavat päivystäjät ovat joutuneet soveltamaan useiden viranomaistahojen antamia eritasoisia ja erin näkökulmasta laadittuja ohjeita, jotka eivät ainakaan hätäkeskustoiminnan alussa ole olleet kaikilta osin riittäviä tai tarpeeksi laadukkaita sikäli kuin niitä on ollut. Hätäkeskukset olivat lisäksi ainakin uudistuksen alkuvaiheessa joutunee tekemään yhteistyöviranomaisille kuulunutta hälytysohjetyötä.

Yhteisen tietojärjestelmän saaminen hätäkeskuksille oli kangerrellut pahoin. Sen seurauksena hätäkeskuksissa on ollut yhtä aikaa käytössä eri tietojärjestelmiä ja niiden eri versioita. Tietojärjestelmää oli arvosteltu myös siitä, ettei se ole käyttäjäystävällinen.

Hätäkeskuslaitoksen toimintaa ei ollut ilmeisestikään toiminnan alusta asti valvottu riittävästi ministeriötasolla eikä myöskään Hätäkeskuslaitoksen hätäkeskusyksikkö ollut kyennyt valvomaan ja ohjaamaan yksittäisiä hätäkeskuksia. Oikeuskansleri totesi, että olisi ollut oletettavaa, että uuden toimintatavan ja organisaation, jossa yhdistettiin erilaisia toimintakulttuureja, olisi katsottu edellyttävän riittävän tiukkaotteista ohjausta ja seurantaa. Valvonnan seurauksena osa ilmenneistä ongelmista olisi voinut nousta esille ja niihin olisi päästy puuttumaan aikaisemmin.

Oikeuskansleri totesi, että päätöksessä käsiteltyjä osa-alueita oli katsottava kokonaisuutena ja Hätäkeskuslaitoksen toimintaympäristössä. Yksittäisistä havainnoista ei voinut hänen mukaansa yleistää ehdottomia johtopäätöksiä, mutta oikeuskanslerin mukaan edellä käsitellyillä asioilla yhdessä tarkasteltuna oli varmasti ollut vaikutuksensa Hätäkeskuslaitoksen kykyyn hoitaa ydintehtäväänsä, tuottaa hätäkeskuspalveluja. Saatujen lausuntojen ja selvitysten mukaan ongelmiin on kuitenkin puututtu ja Hätäkeskuslaitoksen toimintaa on kehitetty ja kehitetään parhaillaankin erilaisissa hankkeissa.

Päätöksensä lopussa oikeuskansleri konkretisoi tekemiensä havaintojen perusteella hätäkeskuspalvelujen tuottamisen ydintä seuraavasti:

Hätäpuheluiden käsittelyä koskeva yhteistyöviranomaisten antama ohjeisto rakentuu avainsanojen ympärille. Avun pyytämisen syy kiteytyy avainsanoihin, joiden perusteella hätäkeskuspäivystäjä päätyy avuntarpeeseen ja viranomaiseen, jolle tehtävä kuuluu. Oikeuskansleri totesi, että avuntarpeen oikea tunnistaminen ei voine onnistua täysin kategorisesti puhelussa ilmeneviä tilannetta kuvaavia sanoja avainsanalistaan vertaamalla. Hänen mukaansa avuntarpeen määrittämisen tulisi ennemmin perustua sisäistyneeseen ja ammatilliseen substanssiosaamiseen perustuvaan avun tarpeen ja kiireellisyyden määrittämiseen sen sijaan, että saatuja tietoja (tai ”sanoja”) verrataan mekaanisesti ohjeistukseen. Oikeuskansleri totesi, että mitä vähemmän päivystäjällä on kyseisen alan substanssiosaamista, sitä enemmän hän on ”protokollan” ja sen avainsanojen mekaanisen seuraamisen varassa.

Oikeuskansleri totesi, ettei käytettävissä olleen selvityksen perusteella ollut perusteita yleisesti katsoa, että Hätäkeskuslaitos olisi laiminlyönyt sille aikaisemmin hätäkeskuslain 4 §:n 1 momentissa ja nyttemmin hätäkeskustoiminnasta annetun lain 4 §:n 1 momentissa säädetyn tehtävän hätäkeskuspalvelujen tuottamisessa, vaikka sen toiminta yksittäisissä hälytystilanteissa on antanut aihetta arvosteluun. Hätäkeskuslaitoksessa päätöksen tekoajankohtana meneillään olleiden uudistusten ja muutosten käytännön vaikutukset eivät olleet tuolloin vielä tiedossa. Sen vuoksi hätäkeskuslaitoksen toimintakyky tulevaisuudessa jäi nähtäväksi. Oikeuskansleri saattoi kuitenkin sisäasiainministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön sekä Hätäkeskuslaitoksen tietoon esittämänsä huomiot.

Päätöksessä olevassa liitteessä oli lyhyet yhteenvedot vuosina 2005-2011 oikeuskanslerinvirastossa ratkaistuista hätäkeskuksia koskevista kanteluista ja omista aloitteista.