Verotoimiston menettely perukirjan luovuttamisessa

Apulaisoikeuskanslerin sijainen huomautti Varsinais-Suomen verotoimistoa lainvastaisen menettelyn johdosta.Kantelija on oikeuskanslerille 27.5.2011 osoittamassaan kirjoituksessa arvostellut Varsinais-Suomen verotoimiston menettelyä perukirjan luovuttamista koskevassa asiassa. Varsinais-Suomen verotoimisto on luovuttanut kantelijan veljen perukirjan henkilölle, jolle kantelijan mukaan perukirjaa ei olisi tullut lainkaan luovuttaa. Kantelukirjoituksesta ilmenee, että perukirja on luovutettu sitä pyytäneelle julkiselle oikeusavustajalle asiassa, joka koski kantelijan edesmenneen veljen entisen naisystävän toimeksiantoa. Perukirja on luovutettu kokonaisuudessaan ilman liitteitä. Näin myös kantelijan henkilötunnus on tullut ei-toivotun henkilön tietoon.

RATKAISU

Sovelletut lainkohdat

Verotusasiakirjoihin ja niiden sisältämiin verotustietoihin sovelletaan verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia (jäljempänä verotietolaki). Verotusasiakirjoja ovat lain 1 §:n 1 momen­tin mukaan verotusta varten verohallinnolle annetut ja verohallinnossa laaditut yksittäistä verovelvollista koskevat asiakirjat ja verotustietoja mainittuihin asiakirjoihin sisältyvät tiedot. Jos verotietolaissa ei toisin säädetä, tulevat verotietolain 2 §:n mukaan sovellettaviksi viranomai­sen toiminnan julkisuudesta annetun lain (jäljempänä julkisuus­laki) ja henkilötietolain säännökset.

Perintöverotus toimitetaan perintö- ja lahjaverolain 25 §:n 1 momentin mukaan perinnönjättäjän jäämistöstä laaditun perukirjan ja, jos perinnön­jako on jo toimitettu, lisäksi jakokirjan perusteella. Verotietolain mukaan perintöverotuksen toimittamista varten verohallinnolle annettu perukirja liitteineen on salassa pidettävä asiakirja. Perintöverotusta toimitettaessa laaditut ja hankitut asiakirjat ja selvitykset sekä verotuslaskelmat ja verotusta varten tehdyt merkinnät ovat myös salassa pidettäviä.

Verotustietojen salassapidosta säädetään verotietolain 4 §:ssä. Vero­tusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on muutamin, verotietolain 5 - 9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin pidettävä salassa. Perukirjat sisältävät tietoja mm. perinnönjättäjän omaisuudesta ja veloista, mahdollisista testamenteista sekä kuolinpesän osakkaista, ja jo perukirjan perusteella voidaan usein tehdä päätelmiä kullekin osakkaalle perinnönjaossa tulevis­ta osuuksista. Asiakirjat, jotka kuvaavat henkilön taloudellista asemaa, eivät ole julkisia myöskään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 23 kohdan nojalla.

Verotustietojen antamisesta ja käytöstä verohallinnossa säädetään vero­tietolain 3 luvussa. Lain 13 §:ssä säädetään tietojen antamisesta yksityis­ten etujen ja oikeuksien toteuttamiseksi. Lain 13 §:n mukaan verohallinto voi salassapitovelvollisuuden estämättä antaa verohallinnon säilyttämästä perukirjasta tietoja sille, joka tarvitsee niitä etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Verohallinto antaa salassapitovelvollisuuden estämättä leskelle, puolisolle, käräjäoikeuden määräämälle pesänselvittäjälle, pesänjakajalle ja pesän osakkaille verotustietoja, jotka ovat tarpeen pesän selvittämiseksi ja osituksen tai perinnönjaon toimittamiseksi.

Henkilötietolain 5 §:ssä asetetaan rekisterinpitäjälle huolelli­suusvelvoite. Lainkohdan mukaan henkilötietoja tulee käsitellä laillisesti, noudattaa huolellisuutta ja hyvää tietojenkäsittelytapaa sekä toimia muutoinkin niin, ettei rekisteröidyn yksityiselämän suojaa ja muita yksi­tyisyyden suojan turvaavia perusoikeuksia rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta. Henkilötunnuksen käsittelystä säädetään lain 13 §:ssä.

Verotoimiston menettelyn arviointia

Perukirjan luovuttaminen

Verotietolain 13 §:ssä on muutoin salassa pidettävien perukirjatietojen luovuttamisen edellytykseksi säädetty, että tiedonpyytäjä tarvitsee niitä etujensa, oikeuksiensa tai velvollisuuksiensa hoitamiseksi. Perukirjakopion pyytävän on näin esitettävä pyyntönsä perusteeksi hyväksyttävä syy. Hallituksen esityksessä (HE 149/1999 vp) verotietolaiksi mainitaankin, että perukirjan tietoja ei ole tarkoitettu pykälän nojalla annettavaksi muihin tarkoituksiin, kuten ulkopuolisten tiedontarpeisiin.

Rauman oikeusaputoimisto oli saadun selvityksen mukaan pyytänyt kirjallisesti verotoimistoa luovuttamaan kopion kantelijan veljen perukirjasta 26.1.2011 päivätyllä kirjeellä. Oikeusaputoimisto oli pyytänyt saada perukirjan maksutta oikeusapulain 4 §:n nojalla. Kyseisessä pykälässä ei säädetä oikeusaputoimiston oikeudesta saada yleisesti salassa pidettäviä asiakirjoja, vaan oikeusaputoimiston oikeudesta saada asiakirjat maksutta. Rauman oikeusaputoimiston lyhyessä asiakirjapyynnössä ei ollut merkitty muutakaan pyydetyn asiakirjan saamisperustetta koskevaa lainkohtaa, vaikka perukirjan luovutusasiaa myöhemmin käsiteltäessä verotoimiston perintö- ja lahjaverotuksen ryhmänjohtaja onkin sähköpostivastauksessaan todennut, että ”hakemuksessa on viittaus erityislakiin”. Kuten edellä mainituissa verohallinnon ohjeissakin todetaan, viranomaisten tiedonsaannista ”omiin lakisääteisiin tehtäviinsä on säädetty erikseen”. Tässä kysymys ei ole ollut valtion oikeusaputoimiston laissa säädetystä viranomaistehtävästä. Valtion oikeusaputoimistoista annetussa laissa säädetyt oikeusaputoimistot ovat toki valtion ylläpitämiä, mutta niiden tehtävänä on huolehtia oikeusavun antamisesta asiakkailleen, minkä tehtävän toteuttaminen ei voi tuottaa minkäänlaista erityistä oikeutta saada tietoja lain mukaan salassa pidettävistä asiakirjoista muita samanlaisessa asemassa olevia tahoja helpommalla tavalla.

Asiakirjapyynnössä ei ollut myöskään tietoa siitä kenen (esimerkiksi missä suhteessa vainajaan tai ko. kuolinpesän osakkaisiin) ja minkälaisten ”etujen, oikeuksien tai velvollisuuksien hoitamiseksi” perukirjan jäljennöstä pyydettiin. Asiakirjapyynnön saaneella verotoimistolla ei näin ollen ole ollut minkäänlaisia asiallisia edellytyksiä arvioida oikeusaputoimiston tai sen asiakkaan oikeutta saada kantelukirjoituksessa mainittu perukirja verotietolain 13 §:n nojalla.

Saadusta selvityksestä ilmenee, että verotoimiston virkailija toimitti kopion kantelijan veljen perukirjasta heti pyynnön mukaisesti. Virkailija ei ollut siis myöskään pyytänyt selvitystä oikeusaputoimistolta tämän asiakkaan oikeudesta saada verohallinnossa salassa pidettävä perukirja.

Edellä olevaan ja asiassa saatuun selvitykseen viitaten apulaisoikeuskanslerin sijainen totesi, että Varsinais-Suomen verotoimisto on luovuttamalla kantelukirjoituksessa mainitun asiakirjana salassa pidettävän perukirjan oikeusaputoimistolle selvittämättä asiakirjan pyytäjän oikeutta lain mukaan saada pyytämänsä asiakirja, on menetellyt edellä mainittujen verovelvollisen taloudellista asemaa sisältäviä verotustietoja koskevien asiakirjojen salassapitoa ja salassa pidettävien tietojen luovutusta koskevien verotietolain säännösten vastaisesti. Virheellisen menettelyn vakavuuden arvioinnissa apulaisoikeuskanslerin sijainen otti huomioon, että verohallinto on jo vuonna 2005 antanut ohjeensa tietojen antamisesta salassa pidettävistä verotusasiakirjoista, mm. perukirjasta. Sillä Varsinais-Suomen verotoimiston selvityksessään ilmoittamalla seikalla, että tietoluovutuksen tehnyt virkailija oli tilapäisapuna ruuhkan purkutilanteessa luovutuksia hoitavassa ryhmässä, ei ole oikeudellista merkitystä verotoimiston henkilöstön selvästi virheellisen menettelyn kohteeksi joutuneen kansalaisen kannalta. Asiakirjoista voidaan todeta, että kyseiseen perintöasiaan nähden vieraan henkilön saamilla vainajan ja pesänosakkaan taloudellista asemaa koskevilla tiedoilla on ollut merkittävää haittaa pesän osakkaan yksityiselämälle.

Henkilötunnuksen luovuttaminen

Henkilötietolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 96/1998 vp) mu­kaan huolellisuusvelvoite edellyttää aina henkilötunnusten käsittelyä siten, etteivät ne tule asiattomien saataville. Henkilötunnuksen käsittelystä säädetään henkilötietolain 13 §:ssä, jota sovelletaan myös perukirjojen luovuttamisen yhteydessä. Henkilötun­nusten käsittely on sallittua silloin, kun rekisteröidyn yksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää henkilötietolain 13 §:ssä mainituissa tilanteissa.

Henkilötietolain 13 §:n perus­teluissa todetaan esimerkkinä, että jonkin tehtävän helpompi tai nopeampi suorittaminen henkilötunnuksen avulla ei oikeuttaisi henkilötunnuksen käsittelyä, vaan käsittely olisi sallittua ainoastaan silloin, kun rekiste­röidyn yksiselitteinen yksilöiminen on tärkeää tehtävästä suoriutumiseksi. Vaikka kyseinen perustelu ei suoranaisesti koske henkilötunnuksen luovutusta, on siitä nähtävissä lainsäätäjän suhtautuminen henkilötunnuk­sen käsittelyyn. Henkilötunnusten kanssa tulisi toimia huolellisesti, ja niiden käsittelyyn tarvitaan todellinen ja hyväksyttävä peruste, jotta perustuslaissa turvattua yksityisyyden suojaa ei loukattaisi. Pykälän 4 momentissa mainitaan vielä, että rekisterinpitäjän on huolehdittava siitä, että henkilötunnusta ei merkitä tarpeettomasti henkilörekisterin perusteel­la tulostettuihin tai laadittuihin asiakirjoihin.

Verohallituksen ohjeen 786/09/2005 mukaan, jotta perustuslain takaama henkilötietojen suoja voitaisiin turvata verovirastojen asiakaspalvelussa, tulee verohallituksen näkemyksen mukaan perukirjatietoja annettaessa asiakkaalta tiedustella  perustetta  henkilötunnusten antamiseen. Ellei asiakkaalla ole esittää perusteita henkilötunnusten saamiseen, henkilötunnukset poistetaan perukirjajäljennöksestä.

Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa verotoimiston selvityksestä ilmenee, ettei oikeusaputoimistolta tiedusteltu verohallinnon ohjeen mukaisesti perustetta kantelijan henkilötunnuksen saamiselle. Henkilötunnusta ei oltu myöskään poistettu perukirjajäljennöksestä. Lopputuloksena on ollut, että Varsinais-Suomen verotoimistosta ulkopuoliselle luovutettuun salaisena pidettävään asiakirjaan on sisältynyt lain mukaan salassa pidettävien tietojen lisäksi myös asianomaisten henkilöiden henkilötunnukset. Tältä osin veroviraston menettely on ollut henkilötietolain 5 §:ssä säädetyn huolellisuusvelvoitteen ja lain 13 §:ssä säädettyjen henkilötunnuksen käsittelyä koskevien säännösten vastaista.

Toimenpiteet

Apulaisoikeuskanslerin sijainen huomautti vastaisen varalle Varsinais-Suomen verotoimistoa päätöksessään toteamansa lainvastaisen menettelyn johdosta. Tässä tarkoituksessa apulaisoikeuskanslerin sijainen lähetti jäljennökset päätöksestä asiassa lausunnot antaneille Verohallinnolle ja Länsi-Suomen verovirastolle sekä kantelun kohteena olevalle Varsinais-Suomen verotoimistolle. Sen johdon asiana on huolehtia myös tilapäisaputehtävissä olevan henkilöstönsä työhön opastamisesta niin että sillä on tieto salassa pidettävien verotusasiakirjojen ulkopuoliselle luovuttamista koskevista perussäännöksistä ja mahdollisuus menetellä lain perusvaatimusten mukaisesti.