Ulkomaalaislain 5 luvun muuttaminen

Oikeuskansleri antoi lausunnon hallituksen esitysluonnoksesta ulkomaalaislain 5 luvun muuttamisesta.

Oikeuskansleri totesi yleisesti, että esitysluonnoksessa ehdotettu sääntelyn täsmentäminen useilta osin ja työperusteisten oleskelulupaprosessien helpottaminen ja nopeuttaminen ovat kannatettavia.

Esitysluonnoksen mukaan esitetyt säännökset, esimerkiksi säännös työntekijän selvittämisvelvollisuudesta, mahdollistavat automaation hyödyntämisen tehostamisen. Maahanmuuttovirasto voi kehittää automaatiota seulomaan tapaukset, joihin tarvitaan lisäselvitystä. Lausunnon mukaan esityksessä olisi tarpeellista käsitellä esityksessä tarkoitetun automaation hyödyntämisen suhdetta automaattiseen päätöksentekoon.

Lausunnossa on viitattu oikeuskanslerin päätökseen kanteluasiassa, jossa arvosteltiin muun kuin virkasuhteisen henkilöstön käyttämistä edustustoissa oleskelulupahakemusten käsittelyyn, muun muassa suullisiin kuulemisiin (OKV/2116/10/2020).  Päätöksen mukaan on pidettävä selvänä, että mikäli  oleskeluluvan myöntämisen edellytysten selvittämiseen tai näytteenottojen valvontaan liittyviä tehtäviä haluttaisiin siirtää muun kuin virkamiehen suoritettaviksi, asiasta tulisi säätää laissa.

Lausunnon mukaan oikeuskanslerin päätöksen perusteella suullista kuulemista, DNA-tutkimuksen suorittamista ja oleskelulupatehtävien ulkoistamista koskevien säännösten täsmentäminen on tarpeellista ja välttämätöntä. Sinänsä esitetyt säännökset voivat joustavoittaa sekä helpottaa oleskeluluvan hakijan asiointia. Oikeuskansleri totesi kuitenkin, että suullinen kuuleminen on merkittävä vaihe oleskelulupaprosessissa ja että hakijan oikeusturvan varmistaminen edellyttää kuulemisen suorittamista huolellisesti ja asianmukaisesti hyvän hallinnon periaatteita noudattaen. Tämän vuoksi esitysluonnoksessa mainittuihin henkilön kyvyn ja soveltuvuuden arviointiin, koulutukseen, tukeen ja valvontaan tulee kiinnittää erityistä huomiota. Lisäksi oikeuskansleri totesi päätöksessään pyytämänsä ulkoministeriöltä saamansa selvityksen valossa, että suullista kuulemista ja DNA-tutkimuksen suorittamista koskevia säännösmuutoksia on perusteltua kiirehtiä oikeustilan saamiseksi perustuslain edellyttämälle tasolle.

Esitysluonnoksessa on todettu, että hallitusohjelman mukaisesti työperusteisten oleskelulupahakemusten nopea ja sujuva käsittely varmistetaan tavoitteena keskimäärin kuukauden käsittelyaika. Lausunnon mukaan esitysluonnoksessa ei ole kuitenkaan arvioitu ehdotettujen lyhyempien enimmäiskäsittelyaikojen vaikutusta Maahanmuuttoviraston toimintaan ja näiden muutosten mahdollisesti vaatimia henkilöstölisäyksiä. Esitysluonnoksen mukaan aiempi pidempikin enimmäiskäsittelyaika on usein ylittynyt, ja uudistuksen tarkoituksen toteutuminen edellyttää, että käsittelyaikojen lyheneminen pystytään käytännössä toteuttamaan ja varmistamaan. Esitysluonnoksen vaikutuksia Maahanmuuttoviraston ja muiden oleskelulupa-asioissa toimivien viranomaisten toimintaan tulisikin tältä osin täydentää ja arvioida, miten ehdotetut lyhyemmät kokonaiskäsittelyajat voidaan toteuttaa.

Esitysluonnoksen suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksossa on käsitelty ehdotettuja suullista kuulemista, DNA-tutkimusnäytteen ottamisen valvontaa ja näytteenantajan henkilöllisyyden varmistamista sekä oleskelulupatehtävien ulkoistamista koskevia säännöksiä perustuslain 124 §:n säännöksen kannalta ja viitattu näiltä osin perustuslakivaliokunnan lausuntoihin. Esitysluonnoksessa on todettu, että suullisen kuulemisen kohdalla ei ole kyse teknis- ja rutiiniluontoisesta tehtävästä, mutta kyse on julkisesta hallintotehtävästä. Esitysluonnoksen mukaan siinä ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan käytäntö huomioon ottaen ole kyse merkittävästä julkisen vallan käyttämisestä. Lausunnon mukaan säätämisjärjestysperusteluissa olisi kuitenkin tarpeen vielä selkeämmin käsitellä ehdotettujen ulkoistamisjärjestelyiden tarkoituksenmukaisuus ja siten sille perustuslain 124 §:ssä asetetun oikeudellisen tarkoituksenmukaisuusedellytyksen täyttyminen.

Esityksessä ehdotetaan otettavaksi käyttöön työnantajien sertifiointi säätämällä siitä ulkomaalaislaissa. Sertifioinnin myöntäminen edellyttää laissa säädettyjen edellytysten täyttymistä. Esitysluonnoksessa on todettu, että kriteereissä on kolme ns. liikkuvaa osaa, joita muuttamalla vaikutetaan siihen, miten moni työnantaja voi sertifiointia hakea.

Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksossa on ainoastaan todettu, että työnantajan sertifioinnille on katsottava olevan perustuslain 6 §:n tarkoittamat hyväksyttävät perusteet. Lausunnon mukaan siinä ei ole kuitenkaan arvioitu sertifioinnin vaikutuksia työnantajien yhdenvertaisuuteen eikä perusteltu, miksi sertifioinnille olisi edellä mainitut hyväksyttävät perusteet selostetun perustuslakivaliokunnan käytännön mukaisesti. Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys -jaksoa tulisi tältä osin täydentää. Täydentämisessä on muun muassa tarpeen perustella, että sertifioinnin edellytykset ja rajaukset perustuvat hyväksyttäviin ja objektiivisesti asetettuihin kriteereihin eivätkä siten johda eri työnantajien mielivaltaiseen kohteluun.

Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että esitysluonnoksen mainitusta jaksosta ei selkeästi ilmene, minkä kysymyksen tai kysymysten vuoksi pidetään esitysluonnoksen mukaan aiheellisena, että perustuslakivaliokunta antaisi asiasta lausunnon. Tätä asiaa tulisi jatkovalmistelussa hallituksen esityksen laatimisohjeiden mukaisesti arvioida huomioon ottaen myös muut lausunnossa esitetyt täydentämistarpeet.