Tarkastukset kertoivat karusta arjesta: rakenteelliset ongelmat lastensuojelun uhkana

Apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen:

Lastensuojelun asiakkaat ovat yksi haavoittuvimmista ihmisryhmistä. Heidän asemansa ja pääsynsä palveluihin pyritään turvaamaan lainsäädännöllä. Laillisuusvalvojien tehtävänä on osaltaan varmistaa, että hallinto ja palveluntuottajat onnistuvat lastensuojelutyössään ja laki myös toteutuu. Toisin sanoen lapset pääsevät heille kuuluviin oikeuksiin.

Lastensuojelun järjestämisestä vastuullisten kuntien yleinen valvonta kuuluu aluehallintovirastoille (avi). Olen tänä vuonna tarkastustoiminnassani selvittänyt kuntien ja avien selviytymistä kyseisistä tehtävistään. Tarkastusten taustalla on myös vireillä oleva maakuntauudistus ja uuden, avit korvaavan Valtion lupa- ja valvontaviraston (Luova) perustaminen. Tarkastukset jatkuvat tänä syksynä, mutta tarkastuskäynneillä on jo ilmennyt huolestuttavia seikkoja, joita avit ja kuntien sosiaalityöntekijät ovat tuoneet esille.

Lastensuojelutyöntekijät: liian vähän, liikaa vaihtuvuutta, liian yksinäistä ja liian vähän arvostusta

Pätevistä sosiaalityöntekijöistä on lastensuojelussa pulaa. Palkkausjärjestelmä ei kannusta pysymään alalla, kun vähemmän kuormittavasta sosiaalityöstä saa saman korvauksen. Sosiaalityötä ei ylipäätään aina arvosteta, ja työntekijöiden määrällistä tarvetta ja pätevyysvaatimuksia voidaan kunnissa vähätellä. Työntekijöiden suuri vaihtuvuus myös horjuttaa lastensuojelun luonteeltaan pitkäjänteisiä prosesseja.

Pätevänkään sosiaalityöntekijän koulutus ei välttämättä anna riittäviä valmiuksia työhön: hallintotoiminnan perusjuridiikkaa opetetaan sosiaalityöntekijöille liian vähän, vaikka he joutuvat usein tekemään hallintopäätöksiä. Tuen ja ohjauksen tarvetta lisää myös monimutkaiseksi koettu sosiaalihuollon lainsäädäntö. Työskentely pienemmissä kunnissa on myös yksinäistä, eikä työyhteisön taikka kollegoiden tukea ole. Etenkin nuoret ja kokemattomat sosiaalityöntekijät tarvitsevat paljon tukea työssään.

Lastensuojelu ei ole terveydenhoitoa

Palveluja kuitenkin tarvitaan, ja sijaishuollossa työntekijöiden tarvetta on pyritty tyydyttämään muiden ammattiryhmien edustajilla, kuten sairaanhoitajilla. Tarkastuskäynneillä ilmeni, että sosiaalihuolto on medikalisoitumassa. Sosiaalityö ei kuitenkaan ole terveydenhoitoa, eikä sosiaalisia ongelmia hoideta lääkkeillä. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö lastensuojelun asiakkuuden taustalla voisi olla terveysongelmia. Joko lasten itsensä taikka vanhempien päihdeongelma on suurin huostaanottojen syy. Sosiaalityöntekijät korostavat kuitenkin, että lastensuojelu ei ole päihdesairauden hoitoa, vaan sitä varten on oltava muut palvelut. Kun nuorille ei ole tarjolla heidän tarvitsemiaan matalan kynnyksen palveluja, kuten päihdepalveluja tai psykiatrista hoitoa, heidät ohjataan lastensuojelun asiakkaaksi. Tähän hoidon tarpeeseen lastensuojelu taas ei ole oikea taho vastaamaan.

Omavalvonta ei korvaa valvontaa

Lastensuojelupalvelujen tarjonta on laajentunut ja moninaistunut. Kun yksistään viranomaiset eivät voi valvoa palvelujen asianmukaisuutta, ratkaisuksi on tarjottu palvelutarjoajien itsensä tekemää omavalvontaa. Kuntien sosiaalityöntekijät suhtautuvat siihen kuitenkin hyvin epäilevästi, koska omavalvonta jää muodolliseksi ja suunnitelmat tehdään esimerkiksi suurissa konserneissa pro forma -periaatteella ilman aitoa tietoa palveluyksikön olosuhteista taikka tarpeista. Avien kokemuksen mukaan omavalvontasuunnitelmat ovat toimintayksiköille liian usein hallinnollinen välttämättömyys ilman syvempää merkitystä.

Valvonta perustuu määräaikatilastoihin, mutta niihin ei voi luottaa

Lastensuojeluasioiden käsittelylle säädetyt määräajat ja niiden toteutumisen valvonta ovat lastensuojelussa keskeistä. Lastensuojelulain mukaan mahdollinen kiireellinen lastensuojelun tarve on arvioitava välittömästi ja palvelutarpeen arviointi on aloitettava viipymättä ja viimeistään seitsemäntenä arkipäivänä asian vireille tulosta. Arvioinnin on valmistuttava viimeistään kolmen kuukauden kuluessa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) kerää kaksi kertaa vuodessa kunnilta tiedot mainittujen määräaikojen toteutumisesta valvonnan suorittamiseksi. Säädetyt käsittelyajat ylittyvät monissa kunnissa, ja avit ovat joutuneet velvoittamaan kuntia sakon uhalla saattamaan käsittelyajat lainmukaisiksi. Haasteena on kuitenkin käsittelyaikojen saaminen pysyvästi eikä vain hetkellisesti lainmukaisiksi.

Kuntien tekemät tilastot käsittelyajoista voivat olla epäluotettavia. Tämä on ilmennyt esimerkiksi avien valvonnassaan tekemistä havainnoista sekä THL:n ja kuntien tilastojen välisistä ristiriitaisuuksista. Erään avin käsityksen mukaan kaikki kunnat eivät ilmoita THL:lle käsittelyaikojaan sellaisina kuin ne ovat toteutuneet, vaan lain säännösten mukaisina. Sen vuoksi THL:n määräaikakyselyistä ilmenevä tilanne on erilainen kuin avien omassa toiminnassaan saama tieto. Aveissa katsottiin myös, että THL:n keräämät tiedot ovat jo vanhentuneita siinä vaiheessa, kun niiden perusteella tehdään valvontaa. 

Käsittelyaikojen valossa avit selviävät omasta lastensuojelua koskevasta valvontatehtävästään kohtuullisesti. Yhdessä keväällä tarkastuksen kohteena olleessa avissa lastensuojelua koskevien kanteluiden käsittelyajat olivat olleet jo pitkän aikaa kohtuuttoman pitkiä, minkä vuoksi otin asian omana aloitteena lähemmin tutkittavaksi. Kyseisen avin käsittelyaikoja koskevissa tilastoissa näytti myös olevan ristiriitaisuuksia, joita oli syytä selvittää.

Lastensuojelun laatua ei valvota eikä ennakolliseen ohjaukseen ole resursseja

Määräaikojen noudattaminen ei sinänsä vielä turvaa hyviä lastensuojelun palveluita. Keskeinen laadun tae on hyvä ja ajantasainen asiakassuunnitelma, joka on palvelujen toteuttamisen perusta. Suunnitelmien laatua tai ajantasaisuutta ei kuitenkaan juurikaan valvota.

Palvelutarpeen arvioinnin usein myös katsotaan riittävän. Tavoitteellinen ja suunnitelmallinen lastensuojelutyö kuitenkin edellyttää palvelutarpeen arviointiin pohjautuvaa ja ajantasaista asiakassuunnitelmaa.

Tavoitteena on, että valvontaa ja ohjausta voitaisiin tehdä ennakollisesti ja ennaltaehkäisevästi. Aveihin tehtyjen tarkastuskäyntien perusteella sosiaali- ja terveydenhuollon valvonta yleisesti ja myös lastensuojelun valvonta tapahtuu kuitenkin lähinnä reaktiivisesti saatujen epäkohtailmoitusten perusteella, eikä lastensuojelun sijaishuoltopaikkoihin kyetä tekemään valvontakäyntejä riittävästi. Syynä toiminnan jälkikäteisyyteen pidettiin avien resurssien vähäisyyttä.

Ulkoistukset johtavat valvonnan heikentymiseen

Lastensuojelun toimenpiteillä puututaan usein perusoikeuksiin, minkä vuoksi ainoastaan viranomaiset voivat niistä päättää, vaikka päätetyt toimenpiteet toteuttaisikin yksityinen palveluntuottaja. Palvelukentän moninaistuminen ja viranomaisresurssien niukkuus ovat kuitenkin johtaneet epäterveisiin ilmiöihin. Palvelut ja viranomaistoiminta erkaantuvat: yksityiset palveluntuottajat käyttävät viranomaisia päätösten tuottajina, eivätkä kunnat ulkoistaessaan sosiaalihuollon palveluja ota riittävästi huomioon kunnan vastuulle jääviä valvontaan ja julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviään ja resursoi näiden tehtävien hoitamista. Lastensuojelua koskevien hallintopäätösten teko voi silloin viivästyä ja tapahtua vasta kuukausia sen jälkeen, kun palvelun antaminen on jo aloitettu.

Lastensuojelun valvonta on turvattava tulevissa uudistuksissa

Lastensuojelu on vaativaa työtä ja sitä on paljon. Tarkastuksen kohteena olevissa kunnissa lastensuojeluilmoitusten määrät olivat nousseet vuodessa kymmeniä prosentteja ja tapaukset myös vaikeutuneet. Silloin sellaisten rakenteiden, jotka tukevat työtä, pitää olla kunnossa. Tarkastuksilla ilmeni, että henkilökunnan riittävyyteen, pätevyyteen, asemaan, jaksamiseen sekä lastensuojelun valvontaan liittyy vakavia huolenaiheita.

Jatkan lastensuojelua ja sen valvontaa koskevia tarkastuksia tänä syksynä, jonka jälkeen on kokoavien johtopäätösten ja mahdollisten jatkotoimien aika. Tähänastisten tarkastusten ja muutenkin tietooni tulleiden tietojen perusteella on kuitenkin selvää, että turvattomassa asemassa olevien lasten perusoikeuksien turvaaminen edellyttää nyt kokonaisvaltaista ja kriittistä tarkastelua sekä päättäväistä puuttumista lastensuojelun rakenteellisiin ongelmiin. Lastensuojeluasioiden määrän kasvaessa ja asioiden vaikeutuessa lastensuojelua jatkuvasti vaivanneet resurssiongelmat on ratkaistava. Asia on ollut kuntien vastuulla, mutta sote-uudistuksen myötä tilanne tulisi muuttumaan.

Ylimmän laillisuusvalvojan näkökulmasta erityisesti lastensuojelun valvontajärjestelmien pitää olla uskottavampia ja tehokkaampia. Omavalvonta ei ole siihen ratkaisu. Myös lastensuojelun ulkoistuksiin liittyy piirteitä, joihin on puututtava. Valvonnan rakenteelliset ja resursoinnin ongelmat on ratkaistava maakuntauudistusta toimeenpantaessa ja uutta Valtion lupa- ja valvontavirastoa (Luovaa) luotaessa. Tarkastuksilla saamieni tietojen perusteella on ilmeistä, että tähän ei olla kuitenkaan vielä riittävästi paneuduttu. Uudistus antaa kuitenkin mahdollisuuden tehostaa lastensuojelusta vastuullisten valvontaa ja varmistaa turvattomassa asemassa olevien lasten perusoikeudet.