Säädöstaso

Kantelija arvosteli kiireellisen hoidon perusteista ja päivystyksen erikoisalakohtaisista edellytyksistä annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen säännöstä, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää hakemuksesta luvan perusterveydenhuollon ympärivuorokautisen erillispäivystyksen järjestämiseen. Kantelija pyysi oikeuskansleria tutkimaan, voidaanko kyseisellä asetuksella säätää mainittu toiminta luvanvaraiseksi, kun terveydenhuoltolaissa ympärivuorokautisen päivystyksen järjestäminen on säädetty kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tehtäväksi.

Perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan asetuksia voidaan antaa vain perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla, lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Perustuslain 121 §:n mukaan kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla.

Kunnan terveydenhuollon järjestämisvastuusta säädetään kansanterveyslaissa ja erikoissairaanhoitolaissa. Terveydenhuoltolaissa säädetään kunnan tai sairaanhoitopiirin kuntayhtymän velvollisuudesta järjestää ympärivuorokautinen päivystys sekä yhteistoimintavelvollisuudesta. Päivystyspisteistä ja niiden työnjaosta on lain mukaan sovittava terveydenhuollon järjestämissuunnitelmassa ja erikoissairaanhoidon osalta erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksessa.

Oikeuskansleri katsoi, että päivystysasetuksessa, toisin kuin laissa, on asetettu lähtökohdaksi kielto järjestää ympärivuorokautista päivystystä pelkästään kunnan perusterveydenhuollon erillispäivystyksenä asettamalla tällainen toiminta luvanvaraiseksi. Terveydenhuoltolain sanamuodosta luvanvaraisuus ei ole ennakoitavissa eikä laissa ole perussäännöksiä esimerkiksi luvasta, luvan myöntämisen edellytyksistä, luvan peruuttamisesta tai ministeriön toimivallasta hallintopäätösten antamiseen.  Oikeuskansleri totesi näyttävän siltä, että luvanvaraisuudella tosiasiassa pidätetään sosiaali- ja terveysministeriölle kunnan tai kuntayhtymän järjestämisvastuun ja sopimusvapauden piiriin kuuluvaa ratkaisuvaltaa, mikä on perustuslain 121 §:n kannalta ongelmallista. Oikeuskansleri viittasi terveydenhuoltolain eduskuntakäsittelyssä terveydenhuollon järjestämissopimuksen oikeusvaikutuksista todettuun ja totesi, ettei luvanvaraisuudessa ole kyse siitä, että kunnan olisi osoitettu järjestävän ympärivuorokautisen erillispäivystyksen joltain osin puutteellisesti.

Oikeuskansleri totesi, että valtiolle sinänsä kuuluu vastuu terveyspolitiikan ohjauksesta ja yleisistä toimintaedellytyksistä, ja tässä ohjauksessa lainsäädäntö on yksi ohjauksen väline. Ohjauksen on kuitenkin tapahduttava perustuslain ja muiden säännösten ja ohjeiden puitteissa. Oikeuskansleri totesi, että perustuslakivaliokunnan käytännössä valtioneuvoston määräämisvallan on todettu olevan kuntien itsehallinnon näkökulmasta merkityksellinen seikka, eikä terveydenhuoltolaissa ole säädetty valtioneuvoston tai ministeriön mahdollisuudesta puuttua kuntien tai kuntayhtymien ympärivuorokautisen päivystyksen järjestämisvastuusta päättämiseen muutoin kuin mahdollisuudella tietyissä lain määrittämissä tilanteissa määrätä erikoissairaanhoidon järjestämissopimuksen sisällöstä.

Oikeuskansleri piti luvanvaraisuudesta säätämistä sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella ongelmallisena perustuslain 80 §:n 1 momentin ja 121 §:n kannalta. Hän katsoi,  ettei päivystysasetuksesta säädettäessä ollut kyseiseltä osin riittävän tarkasti selvitetty ja arvioitu, voidaanko luvanvaraisuudesta säätää sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella perustuslain vaatimukset täyttävällä tavalla. Oikeuskansleri kiinnitti ministeriön huomiota noudattaa säädösvalmistelussa, mitä säädöstasosta ja asetuksenantovaltuuksista perustuslaissa, perustuslakivaliokunnan käytännössä sekä säädösten valmistelua koskevassa oppaassa näistä todetaan. Oikeuskansleri pyysi harkittavaksi, onko päätöksestä esitettyjen näkökohtien perusteella päivystysasetuksen kyseistä säännöstä syytä muuttaa sekä ilmoittamaan 30.6.2016 mennessä, mihin toimenpiteisiin ministeriö on ryhtynyt päätöksen johdosta.

Sosiaali- ja terveysministeriö ilmoitti aloittaneensa päivystystä koskevien säädösten uudistamisen osana alueellisen erikoissairaanhoidon uudelleenjärjestelyä. Tavoitteena oli antaa asiaa koskevat lakiesitykset eduskunnalle syksyn 2016 aikana. Päivystystä koskevat uudet asetuksen tasoiset säännökset oli tarkoitus antaa lakien tultua hyväksytyiksi. Ministeriön mukaan säädösvalmistelussa huomioitaisiin oikeuskanslerin havaitsemat puutteet aikaisemmassa asetuksessa.