Poliisihallinnon virkoja koskevan sääntelyn säädöstaso

Sisäministeriön lausuntopyynnössä pyydettiin oikeuskanslerin näkemystä siitä, onko mahdollista edelleen säätää virkojen kelpoisuusvaatimuksista, virkaan nimittämisestä ja muista virkamiehen oikeusasemaan liittyvistä seikoista valtioneuvoston asetuksen tasoisella säädöksellä. Oikeuskanslerin näkemystä pyydettiin myös siitä, että jos sääntely tulee nostaa lain tasolle, voidaanko pitää riittävänä, että lakitasolle nostetaan ylintä poliisijohtoa (poliisiylijohtaja ja valtakunnallisten yksiköiden päälliköt) koskevat kelpoisuusvaatimukset ja nimittäminen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta oli lausunnossaan PeVL 67/2010 vp kiinnittänyt yleisellä tasolla huomiota siihen, että koko korkeimman poliisijohdon nimittämisestä samoin kuin heidän kelpoisuusehdoistaan säädetään kokonaisuudessaan poliisin hallinnosta annetussa asetuksessa. Perustuslakivaliokunnan mielestä tämä ei ollut asianmukaista, vaan valtioneuvoston tuli ryhtyä toimiin perussäännösten nostamiseksi lain tasolle.

Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että virkasuhdetta koskevan sääntelyn osalta perustuslain 80 §:n 1 momentissa tarkoitettuun yksilön, tässä tapauksessa virkamiehen tai virkaa hakeneen henkilön, oikeusasemaan välittömästi vaikuttavia voivat olla muun muassa virkasuhteen hakumenettelyä koskevat säännökset. Valtion virkoihin nimittämistä (nimitystoimivaltaa) ja virkojen kelpoisuusvaatimuksia koskevat säännökset eivät sen sijaan liity niinkään välittömästi yksilön oikeusasemaan, vaan paremminkin perustuslain 119 §:n 2 momentissa tarkoitettuun valtionhallinnon toimielinten sääntelyyn ja siihen liittyviin sääntelyvaltuuksiin.

Kysymys virkoihin nimittämisen ja virkojen kelpoisuusvaatimusten lakitasoisen sääntelyn vaatimuksesta jäi osin tulkinnanvaraiseksi. Vaatimus ylimmän valtioelimen myötävaikutuksesta voisi olla oikeuskanslerin näkemyksen mukaan perusteltu lähinnä yhteiskunnallisesti merkittävimpiä ja/tai erityisen merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä koskevan sääntelyn osalta. Yhteiskunnallisesti merkittävimpiä ovat ainakin valtion virkamieslain 26 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut erityisen luottamuksen nauttimista edellyttävät ministeriöiden johtavien virkamiesten ja välittömästi ministeriön alaisten virastojen päälliköiden tehtävät. Perustuslakivaliokunnan lausunnossaan esittämä vaatimus korkeimman poliisijohdon nimittämistä ja kelpoisuusehtoja koskevien perussäännösten nostamisesta lain tasolle kytkeytyi puolestaan erityisen merkittävään julkisen vallan käyttöön eli poliisilaissa tarkoitetusta peitetoiminnasta, valeostosta ja suojaamisesta päättämiseen.

Poliisihallituksen poliisiylijohtajan, Keskusrikospoliisin päällikön, Suojelupoliisin päällikön ja poliisilaitoksen poliisipäällikön virkoihin nimittämisestä ja näiden virkojen kelpoisuusvaatimuksista vaikuttaisi oikeuskanslerin näkemyksen mukaan olevan perusteltua säätää lakitasolla. Tämän pitemmälle vietyä virkojen kelpoisuusvaatimusten lakitasoisen sääntelyn vaatimusta oli valtion virkamieslain 8 §:n 4 momentissa säädetyn valossa hänen mielestään vaikeampi perustella.

Virkojen kelpoisuusvaatimuksilla voidaan vaikuttaa välillisesti virkatoimien kohteina olevien henkilöiden oikeusturvaan ja sitä kautta heidän oikeusasemaansa. Pelkästään tällaisella välillisellä vaikutuksella oli kuitenkin vaikea perustella ehdotonta virkojen kelpoisuusvaatimusten lakitasoisen sääntelyn vaatimusta edes kaikkien merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältävien tehtävien osalta. Poliisihallinnon osalta esimerkiksi merkittäväksi julkisen vallan käytöksi katsottu itsenäiseen harkintaan perustuva oikeus käyttää voimakeinoja liittyy kaikkiin poliisimiestehtäviin.