Oikeuskansleri Tuomas Pöystin esittelypuheenvuoro eduskunnan täysistunnossa: oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2022
Valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöystin esittelypuheenvuoro eduskunnan täysistunnossa 28.9.2023, lähetekeskustelu: Valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomus vuodelta 2022, K 10/2023 vp.
Arvoisa puhemies,
Poliittisista virkanimityksistä kannettiin viime vuonna huolta. Tunnetut ja arvostetut hallinnon kehittämisen asiantuntijat Juhani Kivelä ja Petri Uusikylä arvioivat artikkelissaan valtion virkamieslakiin perustuvan valtionhallinnon ylimmän virkajohdon järjestelmän määräaikaisine nimityksineen politisoineen hallintoa ja heikentäneen sen toimintakykyä (Suomalainen edustuksellinen demokratia on vaikeuksissa, Kanava 5/2022, s. 28–35).
Käsittelen oikeuskanslerin perustuslaissa säädetyn kertomuksen puheenvuorossani miten ylimmän virkajohdon nimitysten valmistelun objektiivisuutta ja hyvän hallinnon periaatteiden sekä ammattimaisuuden toteutumista voidaan parantaa, miten laki suhtautuu poliittiseen tai siksi koettuun nimitykseen ja miten oikeuskansleri valvoo nimittäjän harkintavallan rajoja. Johtamistehtävissä painotukset johtamisen ja kelpoisuusvaatimusten eri osa-alueiden kesken poikkeavat kulloinkin kyseessä olevan johtamistehtävän ja kulloistenkin johtamisen tarpeiden mukaan. Ministeriöiden kansliapäälliköiden tehtävissä korostuvat kyky toimia yhteistyössä poliittisen päättäjän kanssa sekä välittää hallituksen ohjelmat ja yhteiskunnalliset tavoitteet hallinnonalan strategioiksi ja tavoitteiksi. Kansliapäällikön, alivaltiosihteerin tai osastopäällikön taikka viraston päällikön tehtävissä on kyse vaalikautta pitkäaikaisemmasta, muutamaa tavoitetta laaja-alaisemmasta yleisestä johtamistehtävästä. Sellaisessa tarvitaan valmiuksia johtaa moninäkökulmaista ja puolueetonta valmistelua ja toimeenpanoa. Ylimmältä virkajohdolta vaaditaan valmiuksia turvata valmistelun ja hallinnon integriteetti, johtaa valmistelussa ja yhteistyössä eri hallinnonalojen kanssa vaihtoehtojen ja vaikutusten objektiivista arviointia mukaan lukien nyt hyvinkin tärkeät kustannustehokkuuden, tuottavuuden ja talouden näkökulmat siten, että kulloinenkin poliittinen johto voi luottaa virkavalmistelun ja toimeenpanon laatuun, puolueettomuuteen ja tehokkuuteen sekä hyvän hallinnon toteutumiseen. Ylimmän virkajohdon nimityksiä valmisteltaessa olisi hyvän hallinnon näkökulmasta aina tarpeen tehdä tehtäväanalyysi tulevista johtamisen tarpeista ja haasteista täytettävässä virassa sekä määritellä aina hakuilmoitukseen menestykselliselle johtamiselle asetettavat tarkemmat, nimittäjän harkinnassa olevat kriteerit ja painotukset. Näin nimitysten objektiivisuutta, ammattimaisuutta ja kriteerien avoimuutta sekä ennakoitavuutta voidaan vahvistaa. Valtiovarainministeriö onkin nyt uusissa, 11. syyskuuta 2023 antamissaan ohjeissa ja suosituksissa ottanut huomioon kertomuspuheenvuorossani tästä esittämäni näkökohdat (VM:n ohje valtionhallinnon ylimmän virkamiesjohdon virantäyttö, VN/24651/2023, pdf). Tehtäväanalyysiä ja sen mukaisten lisäkriteerien kirjaamista hakuilmoituksiin suositellaan. Lainvalmistelun johtamisen taito on niin ikään huomioitu. Kaikissa ministeriöissä ja johdon nimityksissä on nähdäkseni nyt perusteltua toteuttaa nämä suositukset isänmaamme asioiden hoidon eduksi. Tämän lisäksi valtioneuvoston lainvalmistelussa ja viime kädessä eduskunnan lainsäätäjänä tulisi kertomuspuheenvuoroni mukaan harkita ylimmän virkamiesjohdon virkojen toimikausia ja virkasuhteita koskevan sääntelyn kehittämistä.
Apulaisoikeuskansleri Mikko Puumalainen tarkastelee omassa puheenvuorossaan laillisuusvalvonnan seuraamuksia sekä virkasyyteasioissa tehtävää laillisuusvalvonnallista punnintaa. Moderni laillisuusvalvonta puuttuu monipuolisesti virheellisiin menettelyihin ja ohjaa virheettömämpään virkatoimintaan. Se ei pyri olemaan yksinomaan rankaisevaa. Rikosoikeudellisella virkavastuulla ja sitä koskevalla punninnalla on tärkeä paikkansa. Oikeuskanslerin, apulaisoikeuskanslerin tai hänen sijaisensa laillisuusvalvonnassa rikosoikeudellinen arvio ei koske vain esitutkintaan määräämistä tai syytteiden nostamista, vaan se tehdään myös ennen huomautusten antamista. Vuonna 2022 laillisuusvalvonnallisena seuraamuksena annettiin 67 huomautusta.
Valtioneuvoston valvonnassa ja siihen kuuluvassa ennakollisessa säädösvalvonnassa tutkittiin ennakollisesti ennätysmäärä eli 2246 valtioneuvoston ja tasavallan presidentin esittelyn esittelylistaa, annettiin 106 lainvalmistelua koskevaa laillisuusvalvonnallista lausuntoa ja tehtiin syvempi ennakkotarkastus 11 %:iin kaikista eduskunnalle annetuista hallituksen esityksistä. Esittelylistoista 19 % sisälsi virheitä, joita pyysimme korjaamaan, 96 korjauspyyntöä koski hallituksen esityksiä ja 43 esityksessä korjautimme ja edellytimme täydentämään arviota esityksen suhteesta perustuslakiin. Kymmenessä tapauksessa esitys poistettiin korjauspyyntöni johdosta valtioneuvoston esittelylistalta. Oikeuskanslerin tosiasiallinen lykkäävä veto oli vuonna 2022 arkitodellisuutta valtioneuvostossa.
Kiinnitin kirjeessäni ministeriöille 24.2.2022 (OKV/702/24/2022, pdf) huomiota valtioneuvoston esittelyasiakirjojen huolelliseen valmisteluun, esittelijöiden perehdyttämiseen ministeriöissä sekä kiireellisten asioiden valmistelun ja käsittelyn aikatauluihin. Kertomusvuonna esitin kehittävästä, tulevaisuuteen suuntautuvasta näkökulmasta havaintoja siitä, miten tulevien sukupolvien asema ja oikeudet olisi perusteltua huomioida lainsäädännön valmistelussa. Tämä on nyt näillä valtiopäivillä ja vaalikaudella tärkeä teema EU-oikeuden kehityksen ja kansallisten tarpeidemme vuoksi.
Kertomusvuonna 2022 uudistettiin laki valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen tehtävien jaosta keskittämällä tehtäviä ylimpien laillisuusvalvojien välillä aiempaa selvästi laajemmin. Kummankin laillisuusvalvojan toisesta poikkeavaa näkökulmaa ja profiilia vahvistettiin. Oikeuskanslerille muun muassa koottiin hallinnon automatisaation, korruption torjunnan ja valtiontukien, julkisten hankintojen ja kilpailun ylintä laillisuusvalvontaa. Nämä ja monet muut oikeuskanslerin laillisuusvalvontatehtävät, mukaan lukien uutena lakisääteisenä tehtävänä oikeuskanslerinvirastolle uskottu rooli EU:n ja Suomen ilmoittajansuojelulainsäädännön tarkoittamana keskitettynä, riippumattomana ulkoisena ilmoituskanavana liittyvät vahvasti Euroopan unionin lainsäädännön soveltamiseen. Oikeuskansleri, apulaisoikeuskansleri ja oikeuskanslerinvirasto osallistuvat tiiviisti EU:n oikeusasiamiesten sekä laajempaan kansainväliseen yhteistyöhön erityisesti painopistealoillaan.
Kaikkiaan oikeuskanslerinvirastossa käsiteltiin kertomusvuonna 5510 laillisuusvalvonta-asiaa ja lisäksi tarkastettiin lain edellyttämällä tavalla 4016 rangaistustuomiota; kanteluita ja kirjeitä kirjattiin yli 2000 kappaletta, joista 420 arvioitiin työtä tehostaneessa, uudessa suppeassa laillisuusvalvonnallisessa käsittelyssä. Seulonnan jälkeen tarkempaan laillisuusvalvonnalliseen arviointiin otettiin 1654 kantelua. Oikeuskanslerin laillisuusvalvonnassa kantelut ovat yksi mutta vain yksi laillisuusvalvonnan työmuoto kun taas ylimmän laillisuusvalvojakollegan eduskunnan oikeusasiamiehen työssä kanteluiden paino ja osuus kokonaistyömäärässä on huomattavasti suurempi. Käsiteltävien asioiden oikeudellinen vaikeusaste ja kompleksisuus ovat lisääntyneet. Toimenpideratkaisuiden osuus kaikista laillisuusvalvontaratkaisuista onkin lisääntynyt hyvinkin merkittävästi.
Arvoisa puhemies,
Perustuslaissa säädetyssä oikeuskanslerin kertomuksessa painotetaan rakenteellista näkökulmaa oikeusjärjestykseemme ja sen toimivuuteen sekä perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Se on yksi oikeuskanslerin laillisuusvalvonnan näkökulmista. Näillä lähetesanoilla jätän oikeuskanslerin kertomuksen eduskunnan käsiteltäväksi.
