Maahanmuuttoviraston toimintaohje ei perustunut lakiin

Apulaisoikeuskansleri antoi Maahanmuuttovirastolle huomautuksen perustuslain lakisidonnaisuusperiaatteen vastaisesta menettelystä. Kyse oli ohjeistuksesta, joka koski kansainvälistä suojelua hakeneiden hakijoiden passin haltuunottoa. Lisäksi sisäministeriön, Poliisihallituksen, Hämeen poliisilaitoksen ja Lounais-Suomen poliisilaitoksen sekä näiden poliisilaitosten passin haltuunottoon osallistuneiden poliisivirkamiesten huomiota kiinnitettiin perustuslain ja ulkomaalaislain noudattamiseen. Myös yksittäisellä viranhaltijalla on velvollisuus olla soveltamatta lain kanssa ristiriitaista alemman asteista säännöstä.

Maahanmuuttovirasto oli kesällä 2016 antanut poliisille ja Rajavartiolaitokselle ohjeen, jonka mukaan niiden tulisi turvapaikkahakemuksen vastaanottaessaan ottaa hakijan passi tai muu matkustusasiakirja haltuun siihen saakka, kunnes hakijalle myönnetään oleskelulupa Suomeen tai hakijan maasta poistamispäätös on täytäntöönpanokelpoinen. Poliisihallitus oli eräin rekisterimerkintöihin liittyvin tarkentavin lisäyksin kehottanut poliisilaitoksia noudattamaan Maahanmuuttoviraston ohjetta.

Asiassa saadusta selvityksestä ilmeni, että poliisilla oli jo ennen mainittua ohjeistusta ollut vakiintunut käytäntö, jonka mukaan kaikkien kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden passit otetaan haltuun koko lupaprosessin ajaksi. Menettelyä perusteltiin ulkomaalaislain turvaamistoimia koskevilla säännöksillä ja EU:n ns. turvapaikkamenettelydirektiivillä, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat erityisesti säätää mm. siitä, että hakijoiden on luovutettava hallussaan olevat hakemuksen tutkinnan kannalta oleelliset asiakirjat, kuten passi. Selvityksessä korostettiin lisäksi poliisin toimivia käytänteitä sen turvaamiseksi, että matkustusasiakirjat saadaan viivytyksettä hakijan käyttöön tilanteissa, joissa se on tarpeen henkilöllisyyden todistamiseksi.

Apulaisoikeuskansleri totesi, etteivät turvaamistoimia koskevat ulkomaalaislain säännökset mahdollista turvaamistoimen kohdistamista sellaisenaan kokonaiseen väestöryhmään, eli kansainvälistä suojelua hakeneisiin henkilöihin, ilman yksilöllistä arviointia ja lainsäädännön tukea. Ohjeistuksessa olisi tullut tuoda selkeästi esiin, että matkustusasiakirjan haltuun ottaminen on turvaamistoimi, jonka lainmukaisten edellytysten tulee aina täyttyä, eli sen on oltava välttämätön ja oikeasuhtainen hakijan maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi. Maahanmuuttoviraston pyynnöllä on tullut olla oikeudellinen perusta, ja siihen liittyvän toimivallan on tullut perustua lakiin. Tällaista ei tässä asiassa ollut pystytty osoittamaan. Lain selkeästi asettamia rajoja ei voida ylittää hallinnon sisäisellä normilla tai pyynnöllä, jolla on selvästi ohjaava tarkoitus. Asetuksen tai muun lakia alemman asteisen säädöksen säännöstä ei saa soveltaa viranomaisessa, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa. Jos hallinnon asianmukainen toimivuus edellyttää tiettyä toimintatapaa, mutta voimassa oleva laki ei sitä tunne, on lakia muutettava eikä sen sijaan luoda lakiin perustumattomia käytäntöjä. Tässä tapauksessa ohjeistuksen ristiriita ulkomaalaislain säännösten kanssa oli ollut siinä määrin havaittavissa, että passin haltuunoton tehnyt yksittäinen poliisivirkamieskin on voinut kyseenalaistaa ohjeistuksen laillisuuden.

Passin säännönmukainen haltuunotto osana turvapaikkaprosessia on selkeästi lainsäädännöllinen asia, ja päätös siitä kuuluu eduskunnalle, ei Maahanmuuttovirastolle. Sisäministeriö olikin apulaisoikeuskanslerin selvitys- ja lausuntopyynnön jälkeen ryhtynyt lainsäädännön valmistelutoimiin. Lainmuutos tulee voimaan 1.6.2019.