Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta lastensuojelulain muuttamisesta ja siihen liittyviksi laeiksi

Esitysluonnoksen ehdotukset perustuvat lastensuojelun vaativan sijaishuollon uudistamistyöryhmän 4.9.2020 julkaistuun raporttiin (STM raportteja ja muistioita 2020:28), joka oli lausuntokierroksella ajalla 4.12.2020–12.2.2021 (valtioneuvoston oikeuskanslerin lausunto OKV/2705/21/2020).

Lausuntopyynnössä pyydettiin nyt lausuntoja erityisesti ehdotuksista, joiden osalta muutoksia oli keskeisesti tehty, sekä eräistä uusista ehdotuksista.

Ehdotuksessa esitetään sosiaalityöntekijän asiakasmäärän rajoittamista 30 lapseen/sosiaalityöntekijä vuoden 2023 alusta alkaen. Aiemmassa lausunnossaan oikeuskansleri totesi, että asiakasmäärän rajoittaminen on ehdottomasti perusteltua ja tarpeellista, vaikkakin lienee epäselvää, onko tuolloin ehdotettu 35 lasta/sosiaalityöntekijä asiakasmäärä näin rajoitettunakin liian suuri. Lausunnon mukaan  enimmäisasiakasmäärän rajoittaminen 30 lapseen/sosiaalityöntekijä on perusteltua lapsen oikeuksien toteutumisen kannalta. Säännöskohtaisten perustelujen mukaan lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän kokonaisasiakasmäärän tulisi olla ehdotetun mukainen myös tilanteissa, joissa lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän asiakkaisiin sisältyy esimerkiksi täysi-ikäistyneitä lastensuojelun jälkihuollossa olevia nuoria tai sosiaalihuoltolain mukaisessa asiakkuudessa olevia asiakkaita.  Säännöksen selkeyden vuoksi ja tulkinnanvaraisuuden poistamiseksi oikeuskansleri esitti, että asiasta säädettäisiin säädöstekstissä.

Esitysluonnoksessa on arvioitu, että vuoden 2023 alusta tarvittaisiin 359 sosiaalityöntekijää nykyistä enemmän, jos asiakasmäärä rajataan 30 lapseen. Esitysluonnoksessa on arvioitu, että sosiaalityöntekijöiden koulutuspaikkoja on lisätty viime vuosina eikä tarvetta niiden lisäykselle todennäköisesti olisi. Oikeuskansleri piti tärkeänä arvioida huolellisesti koulutuspaikkojen riittävyyttä, jotta voidaan varmistaa pätevien sosiaalityöntekijöiden saaminen. Apulaisoikeuskanslerin laillisuusvalvontakäynneillä on ilmennyt, että lastensuojelua pidetään sosiaalihuollon ammattihenkilöiden keskuudessa raskaana sosiaalihuollon alueena työn määrän, vaativuuden ja henkisen kuormittavuuden vuoksi eikä sinne muun muassa sen vuoksi ole kiinnostusta hakeutua. Asiakasmäärien rajaaminen voi lisätä ammattihenkilöiden kiinnostusta siirtyä lastensuojelun tehtäviin, mutta muutos ei välttämättä tapahdu nopeasti eikä asiakasmäärien rajaaminen vaikuta työn kuormittavuuteen kaikilta osin. Oikeuskanslerin näkemyksen mukaan tämänkin tiedon valossa tulisi tarkoin arvioida, kuinka sosiaalityöntekijöiden lisätarve saadaan täytettyä, jotta ehdotettu säännös asiakasmäärien rajaamisesta voi toteutua käytännössä.  

Oikeuskansleri totesi aiemmassa lausunnossaan, että tuolloin ehdotettu uusi säännös, jonka mukaan palvelutarpeen arviointia ei voi hankkia yksityiseltä palveluntuottajalta tai muulta yksityiseltä toimijalta, on erittäin tarpeellinen ja perusteltu. Huostaanottoa ja sijaishuollon valmistelua koskevaan 41 §:ään ehdotettiin lisättäväksi säännös, jonka mukaan huostaanoton ja sijaishuollon valmistelua ei voi siirtää yksityisen toimijan tehtäväksi. Oikeuskansleri piti myös tätä tarpeellisena ja perusteltuna.

Nyt esillä olevassa esitysluonnoksessa edellä mainitut säännökset on poistettu, mutta 26 §:n ja 41 §:n säännöskohtaisissa perusteluissa on selvennetty, että lapsi- ja perhekohtainen lastensuojelu on perustuslain 124 §:ssä tarkoitettu julkinen hallintotehtävä, kuten muutkin lakisääteiset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja että siinä käytetään pääsääntöisesti julkista valtaa, jota voidaan siirtää viranomaisorganisaation ulkopuolelle vain lailla tai lain nojalla.

Lausunnossa viitataan oikeuskanslerinvirastossa vireillä olevaan kanteluasiaan (OKV/292/10/2020), jossa on arvosteltu lastensuojeluun liittyvien tehtävien ulkoistamista yksityisille toimijoille. Kanteluun on saatu  selvitys Valviralta.  Selvitystä varten Valvira pyysi aluehallintovirastoilta selvitystä, miten ne ovat valvoneet julkisen vallan käyttöön kuuluvien tehtävien ulkoistamista sosiaalipalveluissa. Selvityksistä kävi ilmi, että viranomaiselle kuuluvien tehtävien ulkoistaminen lastensuojelun palveluissa on noussut esiin muun muassa lastensuojelun määräaikojen valvonta-asioiden yhteydessä sekä kuntien ”kokonaisulkoistuksissa”. Yhteenvetona Valvira on todennut, että erityisesti kuntien järjestämisvastuulla olevien kokonaisulkoistusten yhteydessä erilaisilla järjestelyillä, joita ei voida pitää asianmukaisina, on julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä tosiasiallisesti siirretty yksityisille toimijoille. Edellä mainitut järjestelyt eivät vastaa laissa säädettyä, eivätkä turvaa virkavastuun tai hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista.

Valvira yhtyi aluehallintovirastojen näkemyksiin siitä, että lastensuojelulain mukaisen palvelutarpeen selvittämisestä tulee vastata aina virkasuhteinen sosiaalityöntekijä. Lainsäädännössä ei ole kuitenkaan tarkkarajaisesti ja riittävän selkeästi määritelty, ketä voidaan käyttää apuna palvelutarpeen arvioinnissa, ja miltä osin. Valviran tiedossa on myös, että yksityisiä vuokrayrityksiä käytetään kuntien lastensuojelutyössä. Työparityöskentelyn toteuttamisesta voi olla moninaisia käytäntöjä eri kunnissa.

Lausunnossaan oikeuskansleri esitti harkittavaksi, tulisiko aiemmassa esitysluonnoksessa olleet nimenomaiset säännökset virkavastuulla tehtävästä palvelutarpeen arvioinnista sekä huostaanoton ja sijaishuollon valmistelusta sisällyttää säädöstekstiin ja mahdollisesti myös tarkentaa palvelutarpeen arviointiin osallistumista sekä työparityöskentelyä koskevaa sääntelyä.

Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että erityisen huolenpidon jakso kajoaa syvästi lapsen perusoikeuksiin ja ainakin liikkumisvapauden rajoittaminen on merkittävää julkisen vallan käyttöä. Tällä perusteella erityisen huolenpidon palvelun tuottamisen keskittäminen esitysluonnoksen mukaisesti julkisen sektorin toimijoille on perusteltua.

Lausunnon mukaan oikeuskansleri pitää perusteltuna korottaa vaativan sijaishuollon henkilöstömitoitusta esitysluonnoksen mukaisesti. Aiemmassa lausunnossaan oikeuskansleri toi huolenaiheena erityisen huolenpidon asumisyksiköiden korotettavaksi ehdotettuun henkilöstömitoitukseen liittyen esiin sen, onko lastensuojelun sijaishuollon henkilöstömitoitus muutoinkaan riittävä. Terveyden- ja sosiaalihuollon ammattihenkilöiden saatavuuteen tulee kiinnittää huomiota. Esitysluonnoksen mukaan erityisen huolenpidon ja vaativan sijaishuollon henkilöstömitoitusten nostot edellyttävät yhteensä 805 uutta työntekijää (erityisesti sosionomeja ja sairaanhoitajia), mikä todennäköisesti edellyttäisi koulutuspaikkojen lisäystä. Esitysluonnoksen mukaan mitoitusuudistusta tehdään hyvin haastavassa henkilöstötilanteessa.

Säännös poliisin virka-avun antamisesta luvatta laitoksesta poistuneen lapsen palauttamiseksi on lausunnon mukaan tarpeellinen ja selventävä. Poliisin virka-apu voi tehostaa palaamatta jääneen lapsen löytymistä sekä varmistaa lapsen palauttamista laitokseen.

Esitysluonnoksen suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys –jakson osalta oikeuskansleri kiinnitti lausunnossaan huomiota eräisiin seikkoihin. Aiemmassa lausunnossaan oikeuskansleri viittasi lakiehdotuksen tietojen luovuttamista koskeviin säännöksiin. Säätämisjärjestysperusteluissa kyseisiä säännöksiä ei ole edelleenkään käsitelty yksityisyyden suojan ja salassapidon kannalta. Eristäminen on luonteeltaan merkittävää julkisen vallan käyttöä, jota ei perustuslain 124 §:n mukaan ole mahdollista antaa muille kuin viranomaisille. Eristäminen olisi mahdollista myös muualla kuin julkisen palveluntuottajan laitoksissa. Lausunnon mukaan säätämisjärjestysperusteluissa ei ole yksilöidysti perusteltu sitä, millä perusteilla esitetty säännös täyttää perustuslain asettamat vaatimukset ja perusoikeuden rajoittamisen edellytykset.

Ehdotetun 71 §:n osalta on esitysluonnoksen säätämisjärjestysperusteluissa todettu, että rajoitukset on määritelty tarkkarajaisesti siten, että niitä voidaan käyttää vain 49 a §:n 2 momentin c kohdassa tarkoitetun päihdehoidon ja vieroitushoito- ja kuntoutuspalvelun sekä sijaishuollon integroidun palvelun aikana.

Oikeuskansleri viittasi aikaisemmassa lausunnossaan jo tuolloin asiasta säätämisjärjestysperusteluissa esitettyyn. Säätämisjärjestysperustelujen mukaan edellä mainittu säännös vaatii aluehallintoviraston laitoslupamenettelyn uusimista siten, että päihdeyksiköiden osalta luodaan lupamenettely, henkilökunnan osaamisvaatimukset sekä varmistetaan riittävä valvonta ja että oikeus rajoitustoimivaltuuksien käyttöön osoitetaan vain asianmukaisen koulutuksen saaneille henkilöille. Rajoitusten käyttämisen edellytyksenä on siis mainittu uusittu laitoslupamenettely ja koulutusvaatimukset, mutta esityksessä ei ole kuitenkaan tietoja siitä, milloin ja miten laitoslupamenettely uudistetaan tai mikä asianmukainen koulutus olisi ja miten se arvioidaan. Perusoikeusrajoituksista säädettäisiin näin ollen ilman tarkempaa tietoa siitä, millaisten edellytysten täyttyessä niitä olisi mahdollista käyttää. Oikeuskansleri piti esityksen täydentämistä tältä osin tarpeellisena. Lausunnon mukaan esitysluonnosta ei ole tältä osin täydennetty, ja siitä ei edelleenkään käy ilmi, millaisessa laitoksessa ja millaisilla edellytyksillä rajoituksia voitaisiin käyttää.

Erityisiä rajoitustoimenpiteitä sekä yhteydenpidon erityistä rajoitusta erityisen huolenpidon jakson aikana koskevia säännöksiä (72 §) on täydennetty ja tarkennettu, mutta säätämisjärjestysperusteluja tulisi edelleen täydentää. Lausunnon mukaan niistä ei ilmene, miten merkittävän julkisen vallan käyttöä tarkoittava liikkumisvapauden erityinen rajoittamistoimenpide ja muut pykälässä säädetyt rajoitustoimenpiteet täyttävät perusoikeuden rajoittamiselle säädetyt edellytykset.