Kuntauudistukseen liittyvä kuntien kuuleminen

Oikeuskanslerinvirastoon saapuneessa kantelussa katsottiin, että hallituksen kuntauudistussuunnitelmiin liittyvä kuntien kuuleminen oli toimeenpantu lakien ja hyvän hallintotavan vastaisesti. Kantelun mukaan 1) kuntien kuulemiskierroksen suhteen kyseessä oli näennäiskuuleminen, koska vastaamiseen tarvittavia asiatietoja ei ollut kunnille annettu, 2) kuntia ei oltu tosiasiallisesti kuultu kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksen aikana, 3) menettely loukkasi Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan paikallisviranomaisten kuulemista koskevia määräyksiä, 4) uudistuksen valmistelulta puuttui PARAS-lain kaltainen laillinen valtuutus sekä 5) kunta- ja hallintoministeri oli kehottanut olemaan noudattamatta PARAS-lakia.

Oikeuskansleri arvioi ratkaisussaan kuntauudistuksen valmisteluun ja uudistusta koskevaan päätöksentekoon liittyviä oikeudellisia näkökohtia. Poliittisten tarkoituksenmukaisuuskysymysten arviointi ei kuulunut sinällään oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan. Näiltä osin oikeuskanslerin arvioitaviksi voivat tulla lähinnä tarkoituksenmukaisuusharkinnan oikeudelliset äärirajat sekä menettelylliset kysymykset.

Kunnallinen itsehallinto

Kuntarakenteen uudistamisessa voi olla äärimmillään kysymys yhtäältä siitä, perustuuko hyvin suuren kunnan hallinto vielä perustuslain 121 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kunnan asukkaiden itsehallintoon, ja toisaalta siitä, pystyykö hyvin pieni kunta enää turvaamaan kunnan asukkaiden perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen perustuslain 22 §:ssä edellytetyllä tavalla.  

Kuntien kuuleminen

Perustuslainvoimaisesti suojatusta kunnallisesta itsehallinnosta voidaan johtaa korostettu kuntien aidon kuulemisen vaatimus niiden toimintaedellytyksiin vaikuttavissa asioissa. Kuulemisen aitous edellyttää ensinnäkin oikeaa ajoitusta: kuuleminen on toteutettava toisaalta riittävän varhaisessa valmisteluvaiheessa, jossa kuuleminen voi vielä tehokkaasti vaikuttaa valmisteltavan asian sisältöön, mutta toisaalta vasta sitten, kun kuultavilla on käytettävissään riittävät tiedot kantojensa muodostamiseksi. Toiseksi kuulemisen aitous edellyttää, että kuultavilla on muutenkin todellinen mahdollisuus kantansa muodostamiseen ja ilmaisemiseen, esimerkiksi käytettävissään riittävän selkeä lausuntopyyntö ja riittävät taustatiedot sekä riittävä aika lausuntonsa antamiseen.

Kantelijan ja valtiovarainministeriön näkemykset kuulemisen toteuttamistavasta poikkesivat toisistaan. Kuulemisen alustavuus ei näyttänyt olleen ainakaan kaikille kuultaville selvä. Lausunnon antamisesta oli jouduttu antamaan lisäohjeita. Kuntauudistuksen muiden osien (sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen, valtionosuusjärjestelmä, kuntien tehtävät sekä kuntalain kokonaisuudistus) valmistelu oli edelleen kesken.

Kahden kuukauden mittainen lausuntoaika on yleensä laajemmissakin hankkeissa lausuntoajan pituudelle asetetut vähimmäisvaatimukset täyttävä. Kun otetaan huomioon kuntauudistuksen perustavanlaatuinen merkitys perustuslainvoimaisesti suojatun itsehallintoperiaatteen mukaisesti toimiville kunnille, useasta osasta koostuvan kuntauudistuksen laajuus ja asian kunnan kansanvaltaisessa päätöksentekojärjestelmässä käsittelyyn tarvittava aika, jo toteutetussa lausuntokierroksessa sovellettua lausuntoaikaa oli kuitenkin pidettävä osallistumisoikeuksien turvaamisen ja päätöksenteon tietopohjan varmistamisen kannalta varsin lyhyenä. Lausuntoajan lyhyys korostui lisäksi sen vuoksi, että lausunnon antamisesta jouduttiin antamaan lisäohjeita, mikä tapahtui varsin myöhään eli kun lausuntoaikaa oli jäljellä alle kolme viikkoa. Mahdollisuudesta saada lisäaikaa vastaamiseen ei näytetty tiedotetun kattavasti. Kunnanvaltuustojen kokousaikatauluihin perustuneiden pyyntöjen johdosta myönnetyt lisäajat olivat olleet lyhyitä.

Toisaalta useasta osaksi eriaikaisesta osasta koostuvan uudistuksen yhteydessä on perusteltua järjestää vaikutusmahdollisuuksia useassa eri vaiheessa. Kuultavilla on tällöin mahdollisuus tarkentaa kantojaan uudistuksen osien edetessä, eikä taustatietojen kattavuus tai lausuntoajan pituus yksittäisen vaiheen kuulemisessa saa niin muodoin ratkaisevaa merkitystä.

Kuntauudistuksen lainsäädäntöperusta

Kuten perustuslakivaliokunta on kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskeneesta lakiesityksestä antamassaan lausunnossa todennut, poliittisia toimintaohjelmia tai –suunnitelmia ei ole yleensä soveliasta hyväksyä lain tai minkään muunkaan säädöksen muodossa (PeVL 47/2006 vp). Toisaalta perustuslain 2 §:ssä säädetyn kansanvaltaisuuden näkökulmasta on perusteltua, että eduskunta pidetään tietoisena ja sille varataan tilaisuus ottaa kantaa merkittäviin hallinnon järjestämistä koskeviin kysymyksiin. Kunnallishallinnon järjestämiseen liittyy lisäksi perustuslain 121 §:ssä ja 122 §:n 2 momentissa säädetystä johtuen korostettu lailla säätämisen vaatimus. Se, kuinka tarkasti eduskuntaa informoidaan ennakollisesti tai hallinnon uudistusten eduskunnan lainsäädäntö- ja budjettivaltaan kuulumattomista yksityiskohdista ja mikä rooli mahdollisesti asetettaville parlamentaarisille seurantaelimille annetaan, on sen sijaan lähinnä poliittinen tarkoituksenmukaisuuskysymys, jonka arviointi ei kuulunut sinällään oikeuskanslerin tehtäviin ja toimivaltaan. Kunnallisen tason kansanvaltaisuutta on käsitelty kuntien kuulemista koskevassa kohdassa.

Kuntajaotusta, kunnallishallintoa ja –taloutta sekä valtion ja kuntien suhdetta koskevien asioiden valmistelu kuuluu perustuslain 68 §:n 1 momentin ja valtioneuvoston ohjesäännön 17 §:n 13 kohdan nojalla valtiovarainministeriön tehtäviin ja toimialaan.

PARAS-lain noudattaminen

Kun kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa on asetettu perusterveydenhuollosta ja sosiaalihuollosta huolehtivalle kunnalle tai yhteistoiminta-alueelle ehdottomaan muotoon kirjattu väestöpohjavaatimus ja annettu valtioneuvostolle toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi, voitiin päätellä, että valtioneuvosto lähtökohtaisesti tulisi käyttämään tätä laissa säädettyä toimivaltaansa laissa säädettyyn väestöpohjaan pääsemiseksi, vaikka toimivalta onkin kirjattu lakiin muotoon ”valtioneuvosto voi käynnistää” ja ”valtioneuvosto voi päättää”. Väestöpohjatavoitteen lähtökohtaiseen ehdottomuuteen viittasi myös se, että kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:n 6 momentissa on säädetty nimenomaisesti väestöpohjavaatimuksesta poikkeamisen edellytyksistä ja valtioneuvoston mahdollisuudesta myöntää kunnille oikeus poiketa väestöpohjavaatimuksesta. Toisaalta kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettu laki oli tarkoitettu alun perinkin määräaikaiseksi ja vain vuoden 2012 loppuun voimassa olevaksi uudistukselle edellytyksiä luovaksi laiksi. Kun valtioneuvosto oli arvioinut kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tulokset riittämättömiksi ja käynnistänyt sen vuoksi pitemmälle tähtäävän kuntarakenneuudistuksen valmistelun, ei todennäköisesti riittämättömiksi jäävien pakkotoimien kohdistaminen kuntiin määräaikaisen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain voimassaoloajan viimehetkillä olisi hallintolain hallinnon oikeusperiaatteita koskevassa 6 §:ssä säädettyjen suhteellisuusperiaatteen ja luottamuksensuojaperiaatteen näkökulmasta ongelmatonta.

Toimenpiteet

Oikeuskansleri saattoi esittämänsä kuulemiseen liittyvät näkökohdat valtiovarainministeriön tietoon. Kun valtiovarainministeriö oli oikeuskanslerille antamassaan selvityksessä ilmoittanut, että jo toteutetun lausuntokierroksen tarkoituksena oli saada alustavia näkemyksiä kuntauudistuksen toteuttamisesta ja että kuntauudistuksen edetessä kuntia oli tarkoitus kuulla erikseen valmisteltavasta lainsäädännöstä kuten kuntarakennelakiluonnoksesta, asia ei antanut ainakaan tuolloisessa vaiheessa aihetta oikeuskanslerin muihin toimenpiteisiin.