Korruptiontorjunnan voitettavat vaikeudet Suomessa

Oikeuskansleri Tuomas Pöysti korruptionvastaisen päivän seminaarissa 11.12.2018 (puhuessa muutokset mahdollisia)

Arvoisat kuulijat,

Suomi pärjää hyvin monilla hyvän hallinnon ja integriteetin mittareilla, mm. korruption ilmenemistä koskevassa Transparency Internationalin indeksissä ja vertailussa sekä useissa hyvää hallintoa, oikeusvaltiota koskevissa mittareissa. Sama pätee moniin vertaisarviointeihin. Suomi saa hyvän yleisarvioinnin Transparency Internationalin kansallisen integriteettijärjestelmän arvioinnissa, ja Suomi on ollut aktiivinen myös Euroopan neuvoston korruptionvastaisen maaryhmän GRECO:n työssä ja arvioinneissa sekä niiden hyödyntämisessä.

Suomessa hyvät lähtökohdat tulevaisuudenkin suhteen

Hyviin lähtökohtiin kuuluu vahvasti etiikan ja luottamuksen sekä luottamuksenarvoisuuden arvostaminen laajalti yhteiskunnassa. Vahvuuksiin kuuluu ja integriteettijärjestelmän toimivuuden arviointiin kuuluvat julkisuusperiaate sekä kaksi vahvaa, riippumatonta ylintä laillisuusvalvojaa, joilla on tai voi olla hieman erilaisia painotuksia sekä näiden instituutioiden historiaan liittyvä vahva traditio. Ylimmällä laillisuusvalvonnalla on oma eikä suinkaan vähäinen merkityksensä korruption vastaisessa työssä. Laillisuusvalvonta perustuu eräällä tavalla institutionalisoituun ulkoiseen whistle blowers -järjestelmään. Kantelujärjestelmän olemassaolo ja kanteluiden käsittelijän laaja tiedonsaantioikeus sekä suuri arvovalta ovat tehokas pelote ja toimiva kannustin. Esimerkiksi on tarpeellinen meidän oikeuskanslerin kaltainen laillisuusvalvoja, joka valvoo hallitusvallan käyttöä monipuolisesti ja reaaliaikaisesti ja jolla on yhteys myös oikeudenhoidon valvontaan sekä vahva rooli ennakolliseen säädösvalvontaan. Ruotsalaiset kollegat sanoivat kerran, että (julkisen sektorin) korruption vähäisyys Ruotsissa johtuu kahdesta seikasta: asiakirjojen julkisuudesta sekä riippumattomasta ja vahvasta ylimmästä laillisuusvalvonnasta.

Suomen hyvän hallinnon ja vähäisen korruption taustalla vaikuttava vahvuus on korkea osaamisen taso sekä hyvät valmiudet tieto- ja viestintäteknologian käyttöön. Tieto- ja viestintätekniikka ja digitalisoituminen antavat monilta osin hyviä keinoja torjua korruptiota ja edistää hyvää hallintoa. Tosin digitalisaatioon liittyy myös mahdollisuus manipuloivasta hybridivaikuttamisesta ja vallankäytöstä sekä korruptiosta niiden taustalla.

Hyvästä hallinnosta ja hyvästä hallinnasta sekä perus- ja ihmisoikeuksista puhuttaessa on tarpeen nähdä ja kuulla ihminen lähellä mutta samalla katsoa kauas, myös kauas tulevaisuuteen. Jokaisen vastuu ympäristöstä, ympäristövastuu sekä siihen liittyvä oikeus turvalliseen ja terveelliseen elinympäristöön ovat yhä merkityksellisempiä ihmis- ja perusoikeuksia. Ilmastonmuutoksen tuomiin viheliäisiin ongelmiin vastaaminen on yksi suurimmista ihmiskunnan kohtaamista haasteista. Niihin vastaamisessa tarvitaan osallisuutta, toimivaa demokratiaa ja sen tuottamaa toimivaa ja käytännössä noudatettavaa lainsäädäntöä sekä hyvää hallintoa ja hyvää yritysvastuuta.

Nyt joku voi kysyä, miksi puhun ympäristöoikeuksista ja ilmastoasioista korruptionvastaisen toiminnan seminaarissa. Perustelut katsottaessa sekä ihmiseen lähellä että kauas tulevaisuuteen ovat kirkkaat. Huono hallinto ja korruptio luovat ympäristöongelmia, korruptio sekoittaa yhteiskunta- ja ympäristövastuun toteuttamiseksi tarvittavan reilun pelin. Korruptio on suuri vaara myös sosiaaliselle oikeudenmukaisuudelle ja muun muassa reilulle kilpailulle sekä työntekijöiden aseman turvaamiselle. Konkreettisia kokemuksia on minulla myös Euroopan unionista, tarkemmin Euroopan komissiosta päättyneestä tehtävästäni Euroopan petostentorjuntaviraston valvontakomitean OLAF:n puheenjohtajana. Elintarvikeväärennökset ja ympäristörikokset ovat usein vakavan järjestäytyneen rikollisuuden ja korruption tuotoksia.

Suomi on yhdessä muiden Pohjoismaiden kanssa korkean yleisen luottamuksen yhteiskunta. Samoin meillä on poikkeuksellisenkin korkea luottamus oikeuslaitokseen ja varsinkin poliisiin. Tässä on myös luottamuksen paradoksi: Mitä enemmän hallintomme, oikeuslaitoksemme ja yhteiskuntajärjestelmämme perustuu luottamukseen, sitä kattavampia korruption ennaltaehkäisevien keinojen ja tehokkaampaa valvonnan tulee olla. Luottamus luo helposti harhan noudattamisesta. Viimeaikaiset oikeudenkäynnit opettanevat meille myös uskottavan sisäisen ja ulkoisen valvonnan tärkeyden. Viittaan mm. Helsingin huumepoliisin tapaukseen sekä muihin luottamusta koetteleviin tapauksiin.

… mutta lintukototunnelmaan ei ole aihetta

Suomi ei ole siis lintukoto emmekä ole mitenkään rokotettuja korruptiota vastaan, vaan hyvän hallinnon ja hyvän hallinnan ylläpitäminen sekä korruption torjunta vaativat jatkuvaa ja valpasta sekä oikeudenmukaista työtä. Painotan myös sanaa objektiivista ja tasapuolista työtä, sillä liiallinen innokkuus voi luoda myös perusteettomia epäilyksiä rikollisuudesta tai epäasiallisista menettelyistä silloin, kun niistä ei ole kyse.

Selkeitä ongelmakohtia liittyy esimerkiksi OECD:n korruptionvastaisen yleissopimuksen suositusten toteuttamiseen (pdf, englanniksi), jossa olemme olleet varsin hitaita ja siksi myös erityistarkkailussa. Samoin osa Euroopan neuvoston korruption vastaisen elimen GRECO:n suosituksista ovat toteutuneet hyvinkin hitaasti, jos ollenkaan. Mm. vaalirahoituksen avoimuudessa on merkittävistä parannuksista huolimatta edelleen katveensa, mm. isojen kunnallisvaalikampanjoiden rahoitus. Samoin kansanedustajien lahjuksia koskeva sääntelymme poikkeaa GRECO:n suosituksista.

Rikosvastuun uskottava toteuttaminen varsinkin monimutkaisissa rikosasioissa ei ole aina toimivaa Suomessa. Pulmia on mm. aiheuttanut prosessin kesto. Toki samaa ongelmaa on merkittävässä määrin monessa muussakin maassa. Suomi on pienten yritysten maa ja PK-yritysten sekä mahdollisuudet että valmiudet torjua korruptiota varsinkin kansainvälistyessään eivät ole lainkaan samalla tasolla kuin edistyneillä suuryrityksillä. Tällöin myös mahdollisuus yritysten sisäisin järjestelyin torjua korruptiota on rajallinen ilman, että samalla tulee aiheetonta hallinnollista taakkaa. OECD:n korruptioarvioinnissa alhaiseen riskitasoon osaltaan vaikutti myös vielä silloin näkynyt viennin notkahdus. Jatkossa myös korkeamman riskin maissa ja alueilla on toivottavasti suomalaista vientiä ja myös PK-yrityksiä. Business Finlandin toiminnassa korruptionvastainen toiminta ja tietämyksen antaminen yritysten tueksi olisikin perin tärkeää.

Suomen lähtökohtia on myös huomattavan hajautunut mutta laajan tehtävän omaava kuntasektori. Se on yksi toimivan demokratian ja pohjoismaisen hyvinvointivaltiomme ytimistä. Mutta paikallishallinnon laajaan tehtäväalaan kuuluu korruptioherkkiä toimialoja ja laajaan taloudelliseen toimintaan sisältyy myös merkittäviä korruption riskejä, joihin hajautunut rakenne ilman laajaa yhteistyötä voi olla vaikeuksissa vastata. Hallituksen ehdottamien maakuntien perustaminen sisältää toki riskejä. Sote- ja maakuntauudistuksissa onkin hyvin tärkeää huolehtia kattavasta ja tehokkaasta korruption vastaisesta toiminnasta jo heti alkuunsa. Samalla kansainvälisesti korruptiolle herkän terveydenhuollon kokoaminen paremmin yhteen ja varsinkin läpinäkyvyyden sekä ammattimaisen johtamisen ja arvioinnin vahvistaminen voivat vähentää korruption riskejä. Kantokyky tältä osin voi viisaasti toimimalla kasvaa.

Alhaiseen riskiin ei voi näin tuudittautua. Oikeuskanslerin näkökulmasta pulmaksemme osoittautuukin yksi vahvuutemme eli perinteinen laillisuusperiaate. Helposti tarkastelemme korruptiota vain rikoslain ja tiettyjen rikoslain korruptioon liittyvien rikossäännösten tunnusmerkistöjen kautta. Onkin hyvä jatkuvasti tarkastella korruptiota myös hyvän hallinnon ja hyvän hallinnon vajeena, oman aseman ja vaikutusvallan väärinkäyttönä sekä laiskuutena täyttää velvollisuutensa. Korruptio on näin rikosoikeudellista määritelmäänsä laajempi sosiologinen ilmiö. Onkin aihetta tarkastella sitä, ovatko ennaltaehkäisevät rakenteemme sekä prosessimme toimivia myös uusien ja kansainvälisten ilmiöiden edessä.

Rikosoikeudellisen vastuun sekä prevention toteutumisen edellytyksiin ja käytäntöihin on näin tarvetta varsin kriittisestikin pysähtyä. Varsinkin monimutkaisissa asioissa on pulmia. Se johtuu osin lainsäädännöstä, osin tavasta soveltaa sitä, osin kyse on tahallisuusopin tulkinnasta ja osin näyttökynnyksestä. Syyttäjän johdolla tapahtuva jutun varhainen haltuunotto sekä tuomioistuimessa tehokas prosessinjohto ja myös riittävä erikoistuminen ja osaaminen ovat tärkeitä asioita. Suullinen, välitön ja keskitetty oikeudenkäynti ovat tärkeitä ideaaleja mutta liiallinen suullisuus voi myös haitata laajojen asiakokonaisuuksien ymmärtämistä monimutkaisissa korruptiojutuissa.

Voitettavia vaikeuksia on näin useita:

Hyvän hallinnon etiikkaa koskeva työ vaatii kootumpaa otetta

Hyvän hallinnon etiikkaa ja yrityspuolen hyvän hallinnan etiikkaa sekä hyvää yrityskansalaisuutta ja yrityksen yhteiskuntavastuuta koskettavalla eettisellä työllä on merkittävä rooli lainsäädännön tarkistuspisteenä ja lainsäädännön täydentäjänä. Tämä eettinen työ on meillä osin liian hajautunutta.

Julkisuusperiaatteen ja avoimuuden laajentamista harkittava ja toteutuminen tarpeen varmistaa

Julkisuusperiaate on korruption ennaltaehkäisyn kruununjalokiviä. Tänään julkisuusperiaate tarkoittaa myös tietoaineistojen saatavuutta koneluettavassa muodossa mutta samalla henkilötietojen suoja turvaten. Onkin erikoista, että maassamme kaikkien ajokortin haltijoiden tiedot ovat olleet netissä rajoittamattomilla hauilla saatavissa ja samaan aikaan lobbarirekisterin aikaansaaminen vaikuttamisesta on ollut peräti vaikeaa.

Arkisia ongelmia on. Ylin laillisuusvalvojakollegani Petri Jääskeläinen on osuvasti ja ansiokkaasti kiinnittänyt huomiota vuodelta 2017 antamassaan eduskunnan oikeusasiamiehen kertomuksessa (K 16/2018 vp) julkisuusperiaatteen käytännön toteuttamisen vaikeuksiin. Arkisemmalla ja byrokraattisemmalla ilmaisulla sama asia on ollut keskeisesti esillä toistuvasti myös valtioneuvoston oikeuskanslerin kertomuksessa vuodelta 2017 (K 4/2018 vp). Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri antavat vuosittain jatkuvasti kymmenittäin toimenpideratkaisuja puutteista julkisuusperiaatteen toteuttamisessa. On myös vaarana, että henkilötietojen suojaa käytetään myös väärin suojaamaan harmaita tai hämäriä puuhia, senkin oppi eurooppalaisissa yhteyksissä, vaikka tämä juuri ei ole tietosuojan instituutiona tarkoitus.

Julkisuusperiaatteen toteutumiseen liittyy myös rakenteellisia ongelmia. Julkisia tehtäviä on uskottu lisääntyvästi erilaisten yhtiöiden, jotka eivät toimi täysin markkinaehtoisesti ja joissa julkisella vallalla voi olla enemmistö tai jopa koko osakekanta, hoidettavaksi. Julkisuuslaissa tehtiin aikanaan tietoinen ratkaisu siitä, miltä osin julkisuus ulottuu yhtiöihin. Nähdäkseni tuon ratkaisun, joka tarkoittaa mm. Ruotsia kapeampaa julkisuutta, perusteltavuus olisi tarve arvioida uudelleen. Julkisten konserniyhtiöiden olisi lähtökohtaisesti perusteltua olla julkisuusperiaatteen piirissä. Poikkeuksia voivat olla muita osakkeenomistajia sisältävät, täysin markkinaehtoisesti toimivat yhtiöt. Sama koskee julkisia hallinto- ja palvelutehtäviä hoitavia säätiöitä.

Sidonnaisuuksien avoimuutta ja esteellisyyttä koskevalla sääntelyllä on tärkeät tehtävänsä. Peruslainsäädäntö antaa hyvät työvälineet mutta käytännön toteuttaminen vaatii jatkuvaa valppautta. Olemme avanneet oman aloitteen Espoon rahoitusjohtajan hallituksen jäsenyyttä Kuntien Tiera oy:ssä koskevassa asiassa ja ylipäänsä kunta- ja tulevien maakuntien yhtiöiden aiheuttamat sidonnaisuudet on perusteltua arvioida hyvän hallinnon ja eettisesti kestävän johtamisjärjestelmän näkökulmasta. Olemme mm. valtakunnansovittelijaa koskevassa ratkaisussa tuoneet esille myös instituutioidemme haavoittuvuuden. Virkamieslainsäädäntö mahdollistaa kovin lyhyet karenssisopimukset ja varsin suppealle joukolle. Analyyttistä keskustelua revolving doors -ilmiöstä eli siirtymisestä elinkeinoelämän ja hallinnon sekä politiikan välillä tarvitaan. Suomalaisen korruptioriskin yksi riskikohde ovat olleet ns. hyvä veli  verkostot. Toisaalta nykyinen hallinto edellyttää aikaisempaakin enemmän verkostoitumista ja yhteistyötä. Siksi avoimuuden ja reilun pelin sääntöjen vahvistaminen verkostoitumisessa olisi edelleenkin tarpeellista. Lobbarirekisterin ohella tapaamisten ja yhteydenpidon avoimuuden vahvistaminen ei olisi ollenkaan haitallista. Esimerkiksi EU:n komissiossa on yritetty ottaa käyttöön varsin systemaattisia menettelyitä tässä suhteessa.

Väärinkäytöksistä ilmoittajien suojaamiseksi tarvitaan muutakin kuin tiedotusta

Pieni maa, jossa kaikki tuntevat toisensa toisaalta myös altistaa korruptiolle. Tämä on ollut myös islantilaisten kollegoideni viesti.

Pienessä maassa väärinkäytösepäilyistä ilmoittajien eli whistle blowerien, pilliin puhaltajien suojeluun on tarve kiinnittää erityistä huomiota. Tässä on erotettavissa kaksi eri ulottuvuutta: (1) kunkin organisaation ulkopuolelta tuleva ilmoittaminen ja (2) sisäiset väärinkäytöksistä ilmoittajat.

Ulkoisella puolella on käytössä mm. kantelumenettely, mutta siinäkin on tarve huolehtia sen kehittämisestä ajantasaisena. Huolien nimetön jakaminen on tietyitä osin perusteltua ja sille täytyy olla kanavansa. Kanteluiden osalta tärkeää on myös niiden asiallinen ja pedagogisesti perusteltu käsittely. Tärkeä keskustelu koskee organisaation sisäisten väärinkäytöksistä ilmoittavien oikeudellista asemaa.

Oikeusministeriön asettama työryhmä arvioi vuonna 2016 suojaa ja sääntelyn tarpeita (oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 25/2016 (pdf)) ja lausuntoyhteenveto oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 57/2016 (pdf)). Havainnot tiedotuksen tarpeesta olivat varmasti merkittäviä ja oikeita. Kaikki asiat eivät korjaudu sääntelyllä. Samoin huomiot siitä, että esim. Norjassa tai Ruotsin tuolloin uudessa lakiehdotuksessa ei oltu osattu välttämättä ilman merkittäviäkin soveltamisongelmia ratkaista väärinkäytösepäillyistä ilmoittajien suojaan liittyviä eri oikeuksien ja näkökohtien tasapainottamisen ongelmia ja ennustettavuutta. Kysehän on lojaliteetin työnantajaa kohtaan, salaisuuksien suojan ja väärinkäytösten selvittämisen intressin välisestä punninnasta.

Ajattelisin kuitenkin niin, että väärinkäytösepäillyistä ilmoittajien suojaa olisi kuitenkin mahdollista ja tarpeellista lainsäädännössä vahvistaa. Samalla on tarpeen huolehtia myös ilmoitusten kohteena olevien tahojen ja henkilöiden oikeussuojasta. Kaikki epäilyt on hyvä selvittää mutta kaikki epäilyt ja ilmiannot eivät suinkaan ole perusteltuja. EU:n väärinkäytösilmoittajien suojaa koskevan direktiivin toimeenpano on tähän hyvä tilaisuus (ks. valtioneuvoston kirjelmä U 37/2018 vp ja komission ehdotus KOM (2018) 218.

Tilintarkastukseen kuuluu riittävä hallinnon tarkastus ja väärinkäytösraportointi ISA-standardien periaatteiden mukaisesti

Tilintarkastuksella on tärkeä roolinsa korruption vastaisessa toiminnassa, vaikka hallinnon tarkastus ja siihen liittyvä raportointi ovat olleet osin myös ristiriitoja herättäviä seikkoja tilintarkastusalalla. Kansainvälisten tilintarkastusstandardien ISA-standardien mukaisen hallinnon tarkastuksen ja väärinkäytösten vastaisen toiminnan toteuttaminen tehokkaasti tilintarkastuksessa on nähdäkseni perusteltua. Suomessa niin PK-sektorilla kuin erityisesti kunnissa tämä on selvästi pulmakohta: ankarasti nipistetty tarkastuspäivien määrä ei anna mahdollisuuksia kovin perusteelliseen hallinnon tarkastukseen.

Rikosvastuu ei käytännössä riittävän tehokkaasti toteudu

Oikeuskanslerin riippumattoman laillisuusvalvonnan yksi erikoistumisalue on tuomioistuinten ja oikeuslaitoksen laajassa merkityksessä laillisuusvalvonta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella meille on säädetty tässä myös erityistehtäviä mm. tuomioistuinlaissa ja asianajajien ja lupajuristien valvonnassa. Rikosvastuun käytännön toteuttaminen on edelleen suomalaisessa järjestelmässä yksi kipukohta monimutkaisissa asioissa. OECD:n vuoden 2017 arviointi OECD:n korruptiosopimuksen toteuttamisesta on tässä suhteessa kriittistä luettavaa meille, maailman riippumattomimmalle oikeuslaitokselle. Vähäisestä määrästä tapauksia ei voida kuitenkaan tehdä kovin paljon johtopäätöksiä. Mutta on aihetta kantaa huolta järjestelmämme kyvystä toteuttaa rikosvastuuta.

Ongelmana on, että arjen paineessa on vaikeaa ottaa haltuun monimutkaista juttua. Tarvitsemme tiivistyvässä käräjäoikeusverkostossa myös riittävää erikoistumista; ensimmäisessä vaiheessa olisi mietittävä myös osan monimutkaisista talousrikosasioista keskittämistä niihin erikoistuneille tuomareille joihinkin käräjäoikeuksiin. Tuomareiden riittävä tietoisuus ja osaaminen ovat äärimmäisen tärkeitä. Prosessinjohto ei voi olla passiivista vaan aktiivista ja myös materiaalista, asian selvittämistä palvelevaa, vaikka tuomarin tehtävänä on olla tasapuolinen.

On myös pohdittava rikosoikeuden yleisiä oppeja. Kansainvälisyys ja rikoslakimme yleiset opit eivät kaikilta osin ole riittävästi keskustelleet keskenään. Rikoslain 3 luvun 6 §:n tahallisuudesta ja sen vaatimasta tietoisuudesta kaikkien tunnusmerkistötekijöiden täyttymisestä varsin todennäköisesti on koettu mm. OECD:n arvioinnissa aiheuttavan ongelmia rikosvastuun toteuttamiselle. Toisaalta perinteisesti esim. työsuojelurikoksissa ylimmänkin johdon vastuu toteutuu perinteisesti suhteellisen hyvin varsinkin fyysisen turvallisuuden vaarantavissa tai sitä loukkaavissa työturvallisuusvajeissa. Näyttötaakka on asetettu käytännössä varsin korkealle tahallisuudesta ja tietoisuudesta rikoksen tunnusmerkistötekijöistä. Samoin oikeushenkilön rangaistusvastuu on suhteellisen vaikeaa toteuttaa.

Toki on samalla sanottava, että samoja ongelmia on muissakin maissa: esimerkiksi Euroopan petostentorjuntaviraston tutkimusten perusteella käynnistyneiden syytteiden läpimenoprosentti vaihtelee suuresti jäsenvaltioittain mutta on isoissa jutuissa monissa maissa aika heikko.

Korruptiota halutaan vastustaa käytännön teoissa

Kokonaisuutena ja lopuksi. Korruption vastainen työ on arjen työtä hyvän hallinnon, reilun kilpailun sekä kestävän ja hyvän elämän hyväksi. Sitä tarvitaan systemaattisesti Suomessa. Kiinnittäisin nyt erityistä huomiota (1) eettisen työn systemaattisuuteen, (2) ennaltaehkäisevien mekanismien toimivuuteen ja erityisesti julkisuusperiaatteen laajentamiseen ja verkostojen ja vaikuttamisen avoimuuteen sekä väärinkäytösilmoittajien suojaan sekä (3) OECD:n esille ottamaan kysymykseen rikosvastuun käytännön toteutumisesta monimutkaisissa korruptioasioissa.