Kelan perustoimeentulotukipäätökset ja niiden laatu

Apulaisoikeuskansleri saattoi perustoimeentulotukea koskevien päätösten laadusta ja laadun sekä päätöksenteon kehittämisen tarpeista esittämänsä näkemykset Kelan tietoon. Hän pyysi Kelaa ilmoittamaan viimeistään 31.5.2021 toimenpiteistään, joihin hänen päätöksessään esille nostamat seikat ovat mahdollisesti antaneet aihetta. Apulaisoikeuskansleri toimitti päätöksensä tiedoksi myös sosiaali- ja terveysministeriölle ja Kelan valtuutetuille.  

Apulaisoikeuskansleri otti omasta aloitteestaan tutkittavaksi perustoimeentulotuen päätöksenteon ja päätösten laadun, kun laillisuusvalvonnassa kertyneet ja Kelan toimihenkilöt ry:n Kelan johdolle osoittamasta kirjeestä ilmenevät tiedot herättivät huolen sekä päätösten laadusta että perustoimeentuloon oikeutettujen ihmisten perusoikeuksien toteutumisesta. Selvitettäviä kysymyksiä olivat muun muassa, miten toimeentulotukipäätösten laatua ylipäätään voisi arvioida, mihin toimenpiteisiin Kela on edellä mainitun kirjeen perusteella ryhtynyt ja miten perustoimeentulotehtävän kunnilta Kelalle siirtämiseen liittyviin laatuongelmiin on vastattu. 

Toimeentulotuki turvaa perustuslaissa säädettyjä ihmisarvoisen elämän keskeisiä edellytyksiä. Perustuslain hyvää hallintoa ja oikeusturvaa koskeva säännös tarkoittaa muun ohella laadukkaita hallintopäätöksiä, jotka täyttävät toimeentulotuki- ja hallintolaissa säädetyt vaatimukset. Julkisen vallan ja Kelan sen edustajana on turvattava perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Ihmisarvoista elämää turvaava laadukas päätös koostuu useista tekijöistä: päätös on annettu viivytyksettä, on kielellisesti selkeä, asiallisesti virheetön, johdonmukainen ja ymmärrettävä kokonaisuus, josta ilmenee selkeästi ratkaisu ja sen perustelut. Päätöksen perusteella tulee kyetä arvioimaan sen lainmukaisuus. Toimeentulotuen hakijoissa on haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä, joiden asiointivalmiudet voivat olla heikentyneet. Sen vuoksi toimeentulotukipäätöksiä ja niiden tekoprosessia tulee arvioida myös näiden ihmisten oikeuksien turvaamisen ja toteutumisen näkökulmasta.

Hallintotoiminnassa tulee jatkuvasti arvioida hallintolaissa säädettyjen palveluperiaatteen ja palvelun asianmukaisuuden toteutumista. Kelan oma laadunvalvonta on perusoikeuksien turvaamiseksi toimeentulotukiasioissa vieläkin tavanomaista tärkeämpää, koska osa toimeentulotuen asiakkaista on haavoittuvassa tai jopa erityisen haavoittuvassa asemassa.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan Kelan selvityksessään esittämistä toimista päätösten laadun kehittämiseksi välittyi järjestelmällisyys sekä monipuolinen ja aktiivinen kehittämispyrkimys. Kehitettävääkin kuitenkin vielä oli, mistä kertoivat esimerkiksi laillisuusvalvonnassa esillä olleet tapaukset sekä apulaisoikeuskanslerin hallinto-oikeuksista valvontakäynneillään saamat sekä kuntien sosiaalihuollossa työskenteleville tehdyistä kyselytutkimuksista ilmenevät tiedot. Erityisesti kuntien sosiaalitoimen esittämiä näkemyksiä perustoimeentuloasioiden Kelalle siirtämisestä asiakkaille ja sosiaalihuollolle aiheutuneista vaikutuksista apulaisoikeuskansleri piti huolestuttavina.

Eri lähteistä käytettävissä olevien tietojen perusteella perustoimeentulotukea koskevien päätösten tulisi apulaisoikeuskanslerin mukaan olla selkeämpiä ja ymmärrettävämpiä. Tavoitteena tulisi olla, että kaikki tuen hakijat voivat saada päätöksestään selvyyden ja kykenevät arvioimaan päätöksensä lainmukaisuuden. Tämä näyttäisi edellyttävän huomion kiinnittämistä muun muassa sekä päätösten tarpeen mukaiseen yksilölliseen ja ymmärrettävään perustelemiseen että päätösten rakenteeseen ja niissä käytettyyn kieleen.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan toimeentulotuen hakijoiden osallistaminen ja kuuleminen toteuttavat hallintolaissa säädettyä palveluperiaatetta ja palvelun asianmukaisuutta. Hän viittaisi Kelan toimintansa kehittämisessä hyödyntämiin asiakasraateihin. Asiakkaiden osallistamisen vahvistamisessa ja sen systematisoinnissa olisi vielä tehtävää ja osallistaminen olisi myös toimeentulopäätösten laadun kehittämisessä hyödyllinen työkalu. Asiakasnäkökulmasta tapahtuvasta päätösten laatua ja ymmärrettävyyttä koskevasta kehitystyöstä hyötyisivät kaikki perustoimeentulotuen hakijat.

Päätöksenteon laadun eri tekijöiden toteutumiseen vaikuttavat muun ohella niukat resurssit ja sen mukanaan tuoma työn paineisuus. Apulaisoikeuskanslerin näkemyksen mukaan Kelan tulisi kehitystyössään kiinnittää jatkuvasti huomiota myös resursseihin.  

Apulaisoikeuskansleri kiinnitti huomiota myös siihen, että perustoimeentulotukiasioiden siirtyessä Kelaan, etuuden toimeenpano ja sen valvonta muuttuivat, vaikka etuuden luonne sosiaalihuoltoon kuuluvana etuutena ei muuttunut. Sosiaalihuollon valvontaa suorittavat aluehallintovirastot eivät valvo Kelan toimintaa eikä perustoimeentulotuen laadunvalvonnassa siten ole ulkopuolista, sosiaalihuoltoa ja sen toimijoita yleisesti valvovaa tahoa.

Apulaisoikeuskansleri piti tärkeänä arvioida, miten perustoimeentulotukipäätösten laadun erillistä ja itsenäistä valvontaa voitaisiin Kelassa vahvistaa, jolloin Kelan sisällä olisi vahvemmin ulkopuolinen, mutta asiantunteva ja riippumaton päätösten laatua arvioiva toimija. Tämä voisi apulaisoikeuskanslerin mukaan koskea myös perustoimeentulotuen määräaikojen valvontaa.