Kansainvälisen avun antaminen ja vastaanottaminen

Oikeuskansleri antoi lausunnot toisiinsa liittyvistä hallituksen esityksen muotoon laaditusta kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvä lainsäädäntö -työryhmän mietinnöstä, luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi sekä luonnoksesta hallituksen esitykseksi sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi.

Oikeuskansleri viittasi edellä mainittujen hallituksen esitysluonnosten taustalla olevasta kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyvät lainsäädännön muutostarpeet -työryhmän mietinnöstä aikanaan antamassaan lausunnossa (OKV/50/20/2014) esittämäänsä toteamukseen siitä, että viranomaisten kansainvälistä yhteistyötä koskevan sääntelyn soveltamistilannetta monimutkaistaa se, että samanaikaisesti on huomioitava mahdolliset kansainväliset sopimukset sekä lähettäjävaltion ja vastaanottajavaltion kansallinen lainsäädäntö. Viranomaisten kansainvälisistä tehtävistä ja toimivaltuuksista säädettäessä on otettava huomioon myös niiden yhteensopivuus viranomaisten kansallisten tehtävien ja toimivaltuuksien kanssa.

Kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvä lainsäädäntö -työryhmän mietintöön sisältyvässä lakiehdotuksessa säädetään ylimpien valtioelinten toimivallasta ja toimivallanjaosta kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä päätettäessä. Suomalaisten viranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista ulkomailla sekä ulkomaisten viranomaisten tehtävistä ja toimivaltuuksista Suomessa säädettäisiin erikseen kutakin viranomaista koskevassa toimialakohtaisessa lainsäädännössä.

Oikeuskansleri totesi kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvä lainsäädäntö -työryhmän mietinnön osalta seuraavaa:

Lakiehdotuksen säännöksissä, joiden perusteella määräytyy ylimpien valtioelinten lakiehdotukseen perustuva toimivalta kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä päätettäessä, käytetyt ilmaisut (ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä asia, laajakantoinen ja periaatteellisesti tärkeä asia)  ovat sinällään varsin väljiä. Hallituksen esitysluonnoksessa kuitenkin selostetaan muun muassa esimerkkejä käyttäen, mitä tarkoitetaan niillä kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevilla mekanismeilla ja välineillä, joita koskevaan päätöksentekoon lakiehdotusta ei sovelleta.

Myöskin lakiehdotuksen säännöksissä, joissa säädetään ylimpien valtioelinten toimivallanjaosta kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä lakiehdotuksen nojalla päätettäessä, käytetyt ilmaisut (ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävä kansainvälinen asia, erityisen vaativa tilanne) ovat varsin väljiä. Ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteita koskevat säännökset on kuitenkin yleensäkin muotoiltu joustaviksi, jolloin niiden tulkinnat voivat elää ajassa. Tämä koskee myös perustuslain 93 §:n 1 (ulkopolitiikka) ja 2 (EU-politiikka) momentin keskinäistä suhdetta, jolla on vaikutusta lakiehdotuksenkin taustalla olevaan tasavallan presidentin ja valtioneuvoston (yleisistunnon) väliseen toimivallanjakoon, mukaan lukien päätöksenteko sotilaallisesta voimakeinoavusta.

Hallituksen esitysluonnoksen mukaan sellaiset presidentin päätökset kansainvälisen avun antamisessa ja pyytämisessä, jotka koskevat sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, rinnastuvat luonteeltaan sotilaallista kriisinhallintaa koskeviin päätöksiin. Nämä presidentin päätökset katsottaisiin näin ollen kuuluviksi perustuslain 58 §:n 6 momentin piiriin, eikä niihin sovellettaisi perustuslain 58 §:n 2 momenttia (asian palautuminen valtioneuvoston valmisteltavaksi ja asiasta sen jälkeen eduskunnan valtioneuvoston selonteon johdosta hyväksymän kannanoton mukaisesti päättäminen). Tällainen lopputulos on sinällään sisällöllisesti perusteltu, mutta siihen päätyminen pelkästään tulkinnallista tietä on perustuslain 58 §:n 6 momentin sanamuoto (Suomen osallistumisesta sotilaalliseen kriisinhallintaan päätetään sen mukaan kuin lailla erikseen säädetään) huomioon ottaen varsin pitkälle vietyä.

Lakiehdotuksessa säädetään myös kiireellisyysmenettelystä. Oikeuskansleri on sotilaskäskytyöryhmän mietinnöstä aikanaan antamassaan lausunnossa (OKV/41/20/2011) todennut, että presidentin valtioneuvoston ulkopuolella tapahtuva operatiivis-taktisia asioita koskeva päätöksenteko liittyy luontevasti hänen rooliinsa puolustusvoimien ylipäällikkönä ja valtioneuvostossa tapahtuva poliittis-strategisia asioita koskeva päätöksenteko hänen rooliinsa perustuslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuna hallitusvallan käyttäjänä, erityisesti perustuslain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ulkopolitiikan johtajana. Lakiehdotuksessa tarkoitetussa poikkeuksellisen kiireellisessä tilanteessa sotilaskäskyasioiden päätöksentekomenettelyn kaltainen presidentin sotilaallisten voimakeinojen käyttöä koskeva päätöksentekomenettely (esittelijänä puolustusvoimain komentaja, puolustusministerillä läsnäolovelvollisuus ja pääministerillä läsnäolo-oikeus) vaikuttaa kuitenkin sinänsä perustellulta. Järjestely, jossa presidentin kiireellisessä menettelyssä päättämän avun jatkamisesta tai lopettamisesta päättäisi avun luonteesta riippuen joko valtioneuvoston yleisistunto tai presidentti itse nyt valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta, ei olisi tosin täysin johdonmukainen, vaikka päätöksenteon parlamentaarinen vastuukate laajenisikin tällöin kattamaan kaikki valtioneuvoston jäsenet.       

Oikeuskansleri totesi luonnoksen hallituksen esitykseksi laiksi puolustusvoimista annetun lain muuttamisesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi osalta seuraavaa:

Asian luonteesta johtuen sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyviltä tehtävä- ja toimivaltuusmäärittelyltä ei edellytettäne aivan yhtä suurta täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta kuin viranomaisten normaaliolojen tehtävien ja toimivaltuuksien sääntelyltä. Toisaalta sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvillä toimivaltuuksilla voidaan puuttua niiden kohdehenkilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin hyvin merkittävällä tavalla. Kuten hallituksen esitysluonnoksessakin todetaan, eduskunnan perustuslakivaliokunta on huomauttanut, että varautuminen Euroopan unionin jäsenvaltioiden väliseen yhteisvastuuseen mahdollisesti perustuvan voimakeinoavun antamiseen toiselle valtiolle edellyttää muun ohella lain tasolla annettavia säännöksiä esimerkiksi avunannon edellytyksistä samoin kuin apua antavista joukoista ja niiden oikeudellisesta asemasta sekä eduskunnan vaikutusmahdollisuudet huomioon ottavasta menettelystä päättää avun antamisesta. 

On ongelmallista, että puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetuissa säännöksissä ei määriteltäisi avun antamisen tai pyytämisen edellytyksiä, ei edes sitä, mihin tehtäviin puolustusvoimat voisi apua antaa tai vastaanottaa. Aluevalvontalaissa säädettäisiin yhdestä avun vastaanottamistilanteesta ja puolustusvoimista annetun lain joukon ja yksittäisen sotilaan toimivaltaa koskevassa säännöksessä viitattaisiin laissa puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädettyihin tehtäviin, mutta muilta osin avun antamis- ja vastaanottamistilanteet jäisivät säännöstasolla täysin avoimiksi. Tämä mahdollistaisi myös sotilasviranomaisten kansallisista tehtävistä ja toimivaltuuksista sekä siviili- ja sotilasviranomaisten kansallisesta toimivallanjaosta poikkeamisen kansainvälistä apua annettaessa ja vastaanotettaessa.

Ongelmallista on myös se, että puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetut säännökset jättäisivät kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvät johto- ja vastuusuhteet hyvin avoimiksi.

Puolustusvoimista annetussa laissa tarkoitetut apua koskevan päätöksen määräykset, samassa laissa tarkoitetut kansainvälisen avun pyytäjän määrittämä toimivalta ja tehtävälle vahvistetut voimankäyttösäännöt sekä aluevalvontalaissa tarkoitettu tehtävää koskeva pyyntö sisältänevät jonkinlaista vastaanottajavaltion ohjausvaltaa. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan Suomelle apua antavat joukot ja yksittäiset sotilaat voisivat toimia suomalaisen viranomaisen johdossa. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan on kuitenkin tilanteita, joissa avun antaja (esimerkiksi YK, EU, Nato) johtaa oman toimintansa avunpyynnön ja tehtävän mukaisesti. Toiminta voisi olla myös yksittäisen valtion johdossa esimerkiksi tilanteessa, jossa tehtävä edellyttäisi osaamista tai välineitä, joita Suomella ei olisi. Johtosuhteista ja muista toiminnan toteuttamistavoista sovittaisiin hallituksen esitysluonnoksen mukaan tapauskohtaisesti avun antajan kanssa.

Silloin kun olisi kyse puolustusvoimista annetussa laissa mainittuihin joukkojen asemaa koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin liittyneistä valtioista, apua antavien joukkojen vastuut ja muu oikeudellinen asema olisi mahdollista perustaa noihin sopimuksiin. Muiden valtioiden osalta joukkojen oikeudellisen aseman määrittämiseksi olisi tarpeen solmia erillinen kansainvälinen sopimus. Puolustusvoimista annetussa laissa joukkojen oikeudellisen aseman perustumista edellä tarkoitettuihin puolustusvoimista annetussa laissa mainittuihin sopimuksiin tai määrittämistä edellä tarkoitetuilla erillisillä sopimuksilla ei ole kuitenkaan asetettu edellytykseksi avun antamiselle tai vastaanottamiselle.

Oikeuskansleri totesi luonnoksen hallituksen esitykseksi sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi osalta seuraavaa:

Kansainvälisen avun antamisen ja vastaanottamisen osalta on määritettävä riittävän selvästi avun antamisen ja vastaanottamisen edellytykset, apua antavien ja vastaanottavien viranomaisten johto- ja vastuusuhteet sekä päätöksentekomenettely apua annettaessa ja pyydettäessä. Sisäministeriön hallinnonalan osalta osaan näistä sääntelytarpeista vastataan Suomeakin sitovissa EU-lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa. Hallituksen esitysluonnoksessa on pyritty vastaamaan näitä kansainvälisiä velvoitteita täydentäviin sääntelytarpeisiin asianmukaisesti. On tosin todettava, että EU-lainsäädäntö, kansainväliset sopimukset ja kansallinen lainsäädäntö muodostavat varsin monimutkaisen ja vaikeasti hahmottuvan kokonaisuuden.