Huolellisuutta ja tarkkuutta lain valmisteluun

Ennen 1.5.2004 oikeus työmarkkinatukeen edellytti, että henkilöllä oli oleskelu- tai työluvan perusteella ollut rajoittamaton oikeus tehdä työtä Suomessa eikä luvan myöntämisperusteella ollut merkitystä. Työministeriössä valmisteltu työttömyysturvalain 1.5.2004 voimaan tullut muutos oli saanut toisen sisällön kuin oli tarkoitettu rajattaessa määräaikaisen jatkuvan oleskeluluvan (A) saaneen oikeus työmarkkinatukeen perhesiteen perusteella myönnettyyn lupaan. Hallituksen esityksen mukaan lakia ei ollut tarkoitus muuttaa, mutta asianomaisen säännöksen sanamuoto ja sen perustelut olivat ristiriidassa keskenään. Lainmuutoksen jälkeen työvoimatoimistot ja myöhemmin työvoima- ja elinkeinotoimistot olivat työvoimapoliittisia lausuntoja antaessaan soveltaneet työttömyysturvalakia aiempaa säännöstä vastaavasti. Kaikille työttömäksi työnhakijoiksi rekisteröityneille A-oleskeluluvan saaneille, joilla oli ulkomaalaislain nojalla rajoittamaton oikeus työntekoon, oli annettu esteetön työvoimapoliittinen lausunto, joka mahdollisti työmarkkinatuen maksamisen.

Sen jälkeen kun virheellinen lainsoveltaminen tuli alkusyksyllä 2010 ilmi, työvoimapoliittiset lausunnot annettiin lain edellyttämällä tavalla. Niille työmarkkinatukea saaneille tai sitä hakeneille ulkomaalaisille, joille A-oleskelupa oli myönnetty muun kuin perhesiteen nojalla, annettiin työmarkkinatuen estävä lausunto. Tämä vaikeutti niiden hakijoiden, jotka olivat olettaneet pitkän jatkuneen soveltamiskäytännön johdosta saavansa myönteisen ratkaisun työmarkkinatukihakemukseensa, toimeentuloa. Työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltu 1.1.2011 voimaan tullut työttömyysturvalain muutos palautti oikeuden työmarkkinatukeen niille A-oleskeluluvan saaneille, joilta se vuonna 2004 tehdyn lainmuutoksen seurauksena poistui.

Samoihin aikoihin julkaistussa (HS 16.10.2010) maahanmuutto- ja eurooppaministeri Astrid Thorsin haastattelussa esitettiin hänen näkemyksenään, että tukea olisi voitu edelleen myöntää. Lausuntoa koskevan lainauksen mukaan Thors kertoi esittäneensä, että turhia kielteisiä päätöksiä ei tehtäisi, kun lain muuttamisessa on kyse viikoista. Jälkeenpäin Thorsilla ei ole ollut huomauttamista artikkelista ja hän on hallinnollisin tarkoituksenmukaisuusperustein perustellut kielteisten päätösten tekemättä jättämistä lisäksi sillä, että kyse oli uusista hakijoista, jotka joka tapauksessa odottivat ensimmäistä tukipäätöstään.

Haastattelulausuman osalta oikeuskansleri kiinnitti huomiota siihen, että Thorsin näkemyksestä, sellaisena kuin artikkelin kirjoittaja näyttää sen ymmärtäneen, saa sen kuvan, että hän olisi kannattanut myönteisten työmarkkinatukipäätösten tekemistä, mikä olisi edellyttänyt myönteisiä työvoimapoliittisia lausuntoja. Jälkeenpäin Thors on tarkentanut perustelujaan tavalla, josta saa sen käsityksen, että näkemys kielteisten päätösten tekemättä jättämisestä näyttää tarkoittaneen päätöksenteon lykkäämistä. Koska kysymys oli haastattelulausunnosta, oikeuskansleri katsoi, ettei hänellä laillisuusvalvonnassa ollut mahdollisuuksia enemmälti selvittää, vastasiko artikkelissa esitetty näkemys sitä, mitä Thors oli lausunut ja tarkoittanut ja olivatko ”tuen myöntämisen” kohdalla käsitteet työvoimapoliittinen lausunto ja työmarkkinatukipäätös menneet haastattelussa sekaisin.

Tarkasteltuaan sitä, missä tilanteessa ja asemassa Thors oli lausumansa esittänyt, oikeuskansleri totesi, että haastattelu oli julkaistu sen jälkeen kun työ- ja elinkeinoministeriö oli ilmoittanut (21.9.2010) kannastaan, että työvoimapoliittiset lausunnot tuli antaa voimassa olevan lain mukaisina. Se, että Thorsin lausumat koskivat maahanmuuttajien oikeutta työmarkkinatukeen, on saattanut herättää mielikuvan, että kysymys olisi ollut hänen toimialaansa kuuluvasta asiasta, vaikka työttömyysturva-asiat eivät kuluneet Thorsin toimialaan.

Oikeuskansleri katsoi, että Thorsin toiminta koski ministerille kuuluvan sananvapauden käyttämistä tavalla, joka sisälsi ministeriön asiassa omaksuman kannan arvostelua. Thorsin esittämään näkemykseen, sellaisena kuin se oli julkaistu, sisältyvän menettelyn lainmukaisuus olisi voitu hyvin perustein saattaa kiistaan. Menettelemällä näkemyksen mukaisella tavalla asianomaiset virkavastuulla toimivat henkilöt olisivat todennäköisesti menetelleet virkavelvollisuuksiensa vastaisesti. Asiaa kaikin puolin arvostellen asiassa ei ollut kuitenkaan aihetta epäillä Thorsin rikoslain 5 luvun 5 §:ssä tarkoitetulla tavalla yllyttäneen toista tahalliseen virkarikokseen tai sen rangaistavaan yritykseen.

Entisen työministeriön ja sittemmin työ- ja elinkeinoministeriön menettelyn osalta oikeuskansleri totesi, että säädettäessä perustuslain 80 §:n mukaisesti lailla yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita tulisi laista riittävän tarkasti ilmetä, mihin yksilö on oikeutettu ja velvoitettu. Tämä edellyttää sitä, että lainsäätäjän tarkoitus ilmene selkeästi ja mahdollisimman yhdenmukaisesti sekä lain sanamuodosta että perusteluista. Ottaen huomioon vuoden 2004 tehdyn lainmuutoksen virheellisen valmistelun ja sen jälkeisen soveltamiskäytännön sekä asiasta aiheutuneet vaikeudet työmarkkinatuen hakijoiden toimeentulolle, oikeuskansleri on kiinnittänyt työ- ja elinkeinoministeriön vakavaa huomiota lainvalmistelussa ja soveltamisessa vaadittavaan huolellisuuteen ja tarkkuuteen.

Entisen ministerin Astrid Thorsin toiminnan osalta oikeuskansleri kiinnitti huomiota siihen, että ministerin tulisi pyrkiä varovaisuuteen haastatteluja antaessaan ja erityisesti lausuessaan käsityksiä asioista, jotka eivät kuulu hänen toimialaansa, jotta lausumiin ei sisältyisi sellaista, jonka lainmukaisuutta voidaan jälkikäteen arvioida kriittisesti. Valtioneuvoston jäsenenä ministerin lausumilla on painoa ja oikeudellisesti tulkinnalliset lausumat saattavat hämmentää viranomaisia, virkamiehiä ja hallinnossa asioivia. Oikeuskansleri on saattanut asiassa lausumansa asianomaisten tietoon.