Esteellisyys sisäministeriön suojelupoliisiin kohdistamassa laillisuusvalvonnassa

Kantelija arvosteli kantelussaan sisäministeriön menettelyä, koska ministeriön neuvotteleva virkamies ja poliisijohtaja olivat suojelupoliisista virkavapaalla ollessaan osallistuneet kantelijan mukaan esteellisinä suojelupoliisin toimintaan kohdistuneisiin tarkastustoimenpiteisiin.

Sisäministeriö ja sen poliisiosasto pitivät selvityksessään kantelua ja siinä esitettyä arvostelua aiheettomana, koska neuvotteleva virkamies ja poliisijohtaja eivät olleet esteellisiä osallistumaan laillisuusvalvontaan siten kuin heidät oli määrätty siihen osallistumaan.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan tapauksessa tuli mahdollisesti sovellettavaksi lähinnä hallintolaissa säädetty ns. palvelussuhdejäävi tai ns. yleislausekejäävi. Palvelussuhdejäävin mukaan virkamies on esteellinen, jos hän esimerkiksi on palvelussuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Punnitessaan palvelussuhdejäävin soveltuvuutta virkavapaustilanteeseen apulaisoikeuskansleri totesi oikeusohjeiden olevan tulkinnanvaraisia eikä nimenomaista ohjaavaa ja soveltuvaa oikeuskäytäntöäkään ollut. Palvelussuhdejääviä koskevat esityöt ja kirjallisuudessa esitetyt näkökohdat viittasivat lopulta kuitenkin siihen, että virkavapaus ei kategorisesti voisi muodostaa esteellisyyttä virkamiehelle käsitellä hänelle virkavapautta myöntänyttä viranomaista koskevia hallintolaissa tarkoitettuja asioita. Apulaisoikeuskansleri päätyikin arviossaan siihen, että neuvotteleva virkamies ja poliisijohtaja eivät olleet asiassa esteellisiä palvelussuhdejäävin perusteella.

Apulaisoikeuskansleri arvioi myös hallintolaissa säädetyn esteellisyyden yleislausekkeen soveltuvuutta. Yleislausekkeen mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisesti syystä vaarantuu. Apulaisoikeuskansleri toi esille, että yleislausekkeen keskeisin tehtävä on turvata asian käsittelyn objektiivista puolueettomuutta eli erityisesti yleistä luottamusta menettelyn objektiivisuuteen ja riippumattomuuteen. Etenkin näin oli käsillä olevan tapauksen kaltaisessa tilanteessa, kun virkavapaalla olleet henkilöt olivat konkreettisesti valvoneet heille virkavapauden myöntäneen viranomaisen toiminnan lainmukaisuutta.

Erityisen merkityksellistä tässä tapauksessa oli, että kyse oli ollut laillisuusvalvonnallisista tarkastustoimenpiteistä. Tällaisten tarkastustoimenpiteiden tulee perustua korostettuun objektiivisuuteen ja valvojien riippumattomuuteen ja itsenäisyyteen. Kohteena oli lisäksi suojelupoliisi, jolla on kansalaisten perus- ja ihmisoikeuksiin tuntuvasti kajoavia toimivaltuuksia, ja joiden käytön valvonta on päätöksessä mainitusti korostunutta. Lisäksi näiden toimivaltuuksien käyttö on useimmiten salaista eikä tavanomaisen avoimuuden ja julkisen arvioinnin piirissä. Tarkastuksen kohteena oli ollut muun ohella salainen tiedonhankinta ja salaiset pakkokeinot sekä niiden sisäinen laillisuusvalvonta suojelupoliisissa.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan neuvotteleva virkamies ja poliisijohtaja eivät olleet asiaa kokonaisuutena arvioiden voineet osallistua arvioinnin kohteena olleisiin suojelupoliisiin kohdistuneisiin tarkastustoimenpiteisiin vaarantamatta luottamusta heidän puolueettomuuteensa. He olivat siten olleet näissä toimissaan esteellisiä yleislausekejäävin perusteella.

Apulaisoikeuskansleri toi esille, että virkamiehen työhön kuuluu olennaisena osana virantoimitusvelvollisuus. Selvityksen mukaan neuvotteleva virkamies ja poliisijohtaja oli nimitetty tehtäviinsä, joihin oli sisäministeriössä kuulunut käsitellä suojelupoliisia koskeva asioita. Apulaisoikeuskanslerilla ei ollut oikeudellisia perusteita todeta neuvottelevan virkamiehen ja poliisijohtajan henkilökohtaisen menettelyn olleen lainvastaista, joten apulaisoikeuskansleri ei kohdistanut moitteitaan heihin. Sen sijaan ministeriön olisi tullut arvioida heidän asemaa esteellisyyslähtökohdasta. Apulaisoikeuskansleri saattoi tämän vuoksi esteellisyyttä koskevan käsityksensä sisäministeriön tietoon.

Apulaisoikeuskansleri toi lisäksi esille, että hallintolain esteellisyyssäännöksien soveltamiseen liittyy tulkinnanvaraisuutta nimenomaan virkavapausasetelmassa. Tällä voi olla vaikutusta sekä omaa asemaansa esteellisyysnäkökulmasta arvioimaan joutuvan virkamiehen että virkamiehen tai viranhakijan asemaa samasta näkökulmasta arvioimaan joutuvan viranomaisen kannalta. Käsillä oleva tapaus osoittaa apulaisoikeuskanslerin näkemyksen mukaan, että virkavapausjärjestelmässä olisi tarvetta selkeämmin säännellä ohjaus- ja valvontatehtäviä määräaikaisissa viroissa suorittavien virkamiesten asema suhteessa taustaorganisaatioonsa. Olisi myös syytä pohtia samassa yhteydessä, miten paremmin turvattaisiin näiden virkamiesten mahdollisuus objektiivisuuteen virantoimituksessa sekä tuon objektiivisuuden avoimuus ja läpinäkyvyys. Apulaisoikeuskansleri lähetti tämän vuoksi päätöksensä myös virkamieslainsäädännön valmistelusta vastaavalle valtiovarainministeriölle, jota hän pyysi vuoden 2021 loppuun mennessä ilmoittamaan asiaa koskevien säännösten ja ohjeistuksen selventämistä koskevista tai muista mahdollisista toimenpiteistään.

Apulaisoikeuskansleri arvioi lisäksi erikseen neuvottelevan virkamiehen osallistumista suojelupoliisin toimintaan kohdistuneeseen laillisuusvalvontatarkastukseen, joka kohdistui suojelupoliisin toimintaan sellaisena ajanjaksona, jolloin neuvotteleva virkamies suoritti omia virkatehtäviään suojelupoliisissa.