Elinkeinoministerin menettely ydinenergiasopimuksen allekirjoittamisessa ja valtioneuvoston periaatepäätöksen täydentämisessä

Oikeuskanslerinvirastoon saapui useita kantelukirjoituksia, joissa on julkisuudessa olleiden tietojen perusteella epäilty elinkeinoministeri Jan Vapaavuoren olleen esteellinen Fennovoima Oy:tä koskevan valtioneuvoston periaatepäätöksen esittelyssä ja päätöksenteossa.

Valtioneuvostolain 17 a §:n mukaan ministeri ei saa osallistua asian käsittelyyn esteellisenä. Ministeri ei saa esteellisenä osallistua asian valmisteluun, esittelyyn, päätöksentekoon tai muuhun käsittelyyn ministeriössä, ministerivaliokunnissa eikä valtioneuvoston yleisistunnossa. Ministerin esteellisyys ratkaistaan hallintolain 28 §:ssä lueteltujen esteellisyysperusteiden mukaisesti.

Oikeuskansleri pitää käytettävissään tietojen perusteella selvänä, että nyt esillä olevassa asiassa hallintolain 28 §:n 1 momentin 1–6 kohdissa säädetyt esteellisyysperusteet eivät voi tulla kyseeseen. Oikeuskansleri arvioi asiaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan yleislausekkeen valossa. Mainitun lainkohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallintolain esitöiden mukaan tällaisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Kynnyksen esteellisyyden muodostumiselle esteellisyyden yleislausekkeen perusteella on ministerin kohdalla katsottu asettuvan melko korkealle.

Oikeuskanslerin saamien selvitysten mukaan tasavallan presidentti on valtioneuvoston esityksestä 20.12.2013 valtuuttanut elinkeinoministeri Jan Vapaavuoren tai hänen sijaisensa allekirjoittamaan nyt kyseessä olevan valtiosopimuksen. Sopimuksen allekirjoituksen merkitys on Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen 18 artiklan mukaan se, että valtio sitoutuu allekirjoituksellaan pidättäytymään toimenpiteistä, jotka tekisivät tyhjäksi valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän. Sopimus saa kuitenkin täyden sitovuuden vasta voimaan tultuaan. Tämä edellyttää ensinnäkin, että eduskunta hyväksyy kyseisen valtiosopimuksen perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaisesti. Mikäli se ei sitä tee, asia raukeaa. Sopimuksen voimaantulo ja Suomen sitoutuminen siihen edellyttävät vielä paitsi eduskunnan hyväksymistä myös tasavallan presidentin päätöstä sopimuksen hyväksymisestä. 

Eduskunnan hyväksyntä tarvitaan myös valtioneuvoston 18.9.2014 tekemälle Fennovoima Oy:tä koskevalle periaatepäätökselle. Valtioneuvosto on antanut periaatepäätöksen ydinenergialain 15 §:n 1 momentin mukaisesti eduskunnan tarkastettavaksi.

Nyt kyseessä oleva sopimus on tietyn sektorin yhteistyösopimus, jossa sovitaan yhteistyön aloista ja muodoista valtioiden välillä.  Se, miten ydinenergiaan liittyvät tehtävät on Venäjällä järjestetty ja mikä taho sopimuksen on Venäjän hallituksen puolesta allekirjoittanut, ei muuta sitä seikkaa, että nyt esillä olevassa sopimuksessa on oikeudellisesti kyse Suomen ja Venäjän välisestä valtiosopimuksesta. Jo neuvotteluvaltuuskuntaa 14.6.2012 asetettaessa valtioneuvoston käytössä on ollut sopimusluonnos, josta ilmenee se, että sopimuksen täytäntöönpanoa varten toimivaltainen viranomainen Venäjällä on Rosatom. Ennen allekirjoitusvaltuuksista päättämistä työ- ja elinkeinoministeriö pyysi sopimusluonnoksesta lausuntoja viranomaistahoilta ja muun muassa Teollisuuden Voima Oy:ltä, Fortum Power and Heat Oy:ltä, Fennovoima Oy:ltä ja Posiva Oy:ltä. Esittelymuistion mukaan sekä viranomaisten että toimijoiden antamissa lausunnoissa puollettiin kautta linjan sopimuksen allekirjoittamista.

Kyseisen valtiosopimuksen kansallisessa käsittelyssä ei ole poikettu siitä menettelystä, jota perustuslain mukaan valtiosopimusten käsittelyssä noudatetaan. Selvyyden vuoksi oikeuskansleri toteaa vielä, että käytettävissä olevan aineiston perusteella ei myöskään ole viitteitä siitä, että sopimuksen allekirjoittamisella olisi ollut tarkoitus vaikuttaa valtioneuvoston Fennovoima Oy:n hakemusta koskevaan päätöksentekoon.

Valtioneuvoston ohjesäännön 21 §:n nojalla energiapolitiikka kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan. Valtioneuvostosta annetun lain 15 §:n 1 momentin mukaan ministeri ratkaisee toimialaansa kuuluvat asiat sekä johtaa ministeriön toimintaa työnjaon mukaisesti. Allekirjoittaessaan tasavallan presidentin valtuuttamana Suomen ja Venäjän välisen yhteistyösopimuksen ja esittäessään valtioneuvostolle, että se tekee aiempaa periaatepäätöstään täydentävän periaatepäätöksen Fennovoima Oy:n suunnitteleman uuden ydinvoimalaitoksen rakentamisesta sekä voimalaitoksen toimintaan samalla laitospaikalla tarvittavien ydinlaitoksien rakentamisesta elinkeinoministeri Jan Vapaavuori on hoitanut hänelle hallituksen työnjaon mukaisesti kuuluvia työ- ja elinkeinoministeriön toimialaan kuuluvia virkatehtäviään. Jotta ministeri voisi esteellisyyden perusteella vetäytyä virkatoimiinsa kuuluvien asioiden käsittelystä ja ratkaisemisesta, tulee esteellisyydelle olla riittävät perusteet.

Edellä esitetyn perusteella oikeuskansleri toteaa, että nyt kyseessä olevan ydinenergia-alan yhteistyötä koskevan valtiosopimuksen allekirjoittaminen asianmukaisesti annetun valtuuden nojalla ei muodosta sellaista hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitettua erityistä syytä, jonka vuoksi luottamuksen ministeri Vapaavuoren puolueettomuuteen voitaisiin arvioida vaarantuneen siten, että hän olisi ollut esteellinen esittelemään yllä mainitun valtioneuvoston periaatepäätöksen täydentämistä koskevan asian sekä osallistumaan asiaa koskevaan päätöksentekoon valtioneuvoston yleisistunnossa.