Apulaisoikeuskanslerin havainnot hyvinvointialueiden valvonnasta ja omavalvonnasta

Apulaisoikeuskansleri teki laillisuusvalvontakäyntejä hyvinvointialueille, aluehallintovirastoihin, Valviraan sekä sosiaali- ja terveysministeriöön. Käyntien tarkoituksena oli selvittää, miten hyvinvointialueet ovat käynnistäneet toimintansa ja miten ne pystyvät turvaamaan sosiaali- ja terveys sekä pelastuspalvelut. Käyntien perusteella apulaisoikeuskansleri päätti tutkia valvonnan ja erityisesti omavalvonnan toimivuutta hyvinvointialueilla omasta aloitteestaan ja saattoi havaintonsa ja käsityksensä ministeriöiden, valvontaviranomaisten ja hyvinvointialueiden tietoon.

Laillisuusvalvontakäynneillä kävi ilmi, että ministeriöiden (STM, VM ja SM) ohjaus ja valvontaviranomaisten valvonta on kohdistunut erityisesti järjestämistehtävän valvontaan ja hyvinvointialueiden omavalvonnan toteutumisen edistämiseen. Ohjaus on strategista ja sitä on tehty erityisesti toimintaa ohjaavien normien ja talouden ohjaamisen keinoin.

Ministeriöt ohjaavat myös valvontaviranomaisia, joihin kohdistuva tulosohjaus vaikuttaa siihen, miten ne tekevät valvontatyötään. Laillisuusvalvontakäynneillä kävi ilmi, että aluehallintovirastot kokivat erityisesti tulossopimukseen tehdyn kirjauksen, jonka mukaan aluehallintovirastojen pitäisi arvioida valvontahavaintojen merkitystä hyvinvointialueiden taloudellisen kestävyyden kannalta, ongelmallisena valvonnan itsenäisyyden kannalta. Riskinä voi olla, että jos epäkohtien korjaaminen on kallista, niihin ei välttämättä puututa valvonnassa riittävästi. Tulosohjaus vaikuttaa myös siihen, käsitelläänkö kantelut viranomaisissa vai siirretäänkö ne hyvinvointialueille muistutuksina käsiteltäviksi.

Hyvinvointialuelain mukaan aluehallintovirasto voi kantelun perusteella tutkia, onko hyvinvointialue toiminut lainmukaisesti.  Apulaisoikeuskanslerin mukaan säännöksen tarkoitus on epäselvä ja sen perustelut ovat ristiriidassa sote-valvontalain kanssa, jonka mukaan aluehallintovirastolla on laajempi toimivalta ja se voi ottaa valvonta-asioita tutkittavakseen myös oma-aloitteisesti. Säännös näyttäisi olevan ristiriidassa myös valvontaviranomaisten valvonnan strategisen tavoitteen ja kohdentamisen kanssa.

Hyvinvointialueiden omavalvonnan käynnistymisen haasteena on ollut myös omavalvontaohjelmien ja -suunnitelmien laatiminen ja niiden vieminen käytäntöön. Apulaisoikeuskanslerin havaintojen mukaan omavalvonta toimii parhaiten palvelutuotannon valvonnassa, jota toteuttavat erilliset valvontayksiköt. Apulaisoikeuskanslerin mukaan yksiköiden ja valvontaa toteuttavien henkilöiden itsenäisyys on edellytys valvonnan tasapuoliselle ja puolueettomalle toteuttamiselle ja sen kehittämiseen on edelleen syytä kiinnittää huomiota.

Hyvinvointialueiden näkökulmasta järjestämisen omavalvonnassa on kyse omavalvontaohjelman toimeenpanon valvonnasta. Hyvinvointialueilla on myös tunnistettu, että omaan organisaatioon kohdistuvaan valvontaan voi liittyä eturistiriitoja. Apulaisoikeuskanslerin mukaan omavalvontaohjelmat eivät ole vielä ensimmäisissä versioissaan kyenneet lunastamaan niihin kohdistuvia odotuksia. Toimiakseen ne tarvitsevat vastinparikseen myös käytännön tasolla olevat omavalvontasuunnitelmat. Apulaisoikeuskansleri piti tärkeänä, että omavalvontaohjelmia myös päivitetään omavalvontasuunnitelmien ohjaamisessa yhä konkreettisempaan suuntaan.

Sote-järjestämislain mukaan STM:n asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä muun ohella omavalvontaohjelman sisällöstä. STM ei ole vielä antanut tällaista asetusta.  Apulaisoikeuskanslerin mukaan asetus ohjaisi ja selkeyttäisi erityisesti järjestämisvastuun omavalvontaa. Asetuksessa voitaisiin myös säätää tarkemmin yhteisistä omavalvonnan järjestämisen institutionaalisista takeista, kuten itsenäisyydestä, riippumattomuudesta, raportoinnista sekä suhteista luottamuselimiin.

Apulaisoikeuskanslerin mukaan lainsäädäntö ohjaa kattavasti omavalvonnassa tehtyjen havaintojen ja korjaustoimia koskevien tietojen julkaisemiseen. Hyvinvointialueiden tulisi jatkossa kiinnittää huomiota siihen, että julkaisukäytännöistä ei muodostu laissa tarkoitettua suppeampia.